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对借离婚规避债务现象的法律思考

作者：江西省吉水县法院 郭远富 曾建莉


对夫妻离婚债务的处理，我国《婚姻法》第四十一条规定：“离婚时，原为夫妻共同生活所负债务，应当共同偿还，共同财产不足清偿的，或财产归各自所有的，由双方协议清偿；协议不成时，由人民法院判决。法院在实际处理过程中，一般也是让夫妻双方自行协商对财产的分割及债务的分担。这些规定及做法使那些不愿偿还债务的夫妻，他们假借离婚，通过协商或调解，打着”照顾妇女、儿童、老人利益”的幌子，将夫妻共同财产大部分或全部让给对方和子女，而主动要求承担全部债务。这样夫妻双方一旦离婚，要承担债务的一放履行清偿债务的义务，实际上是一句空话。因为他（她）根本就没有清偿能力。有的夫妻在离婚时，不申报债务，故意恶意地隐瞒债务，离婚后，债务人主张债务，要求他们偿还债务时，他们便相互推诿和推脱没有偿还能力。这些规避债务的行为都严重损害了债务人的合法权益。
随着我国改革开放的不断深入，社会主义市场经济的蓬勃发展，公民与公民之间、公民与企事业单位、社会团体之间的债权债务关系也日益增加。特别是那些从事商业经营活动者，其债权债务关系更加错综复杂，且数额也越来越大。负债公民出于各种各样的目的，假借离婚来逃避债务的情况也越来越严重。人民法院在审理离婚案件时，尽管作了很大的努力，也难以防止这种借离婚逃避债务的情况发生。故笔者想结合我国目前现状，就在离婚案件实践中如何防止债务人假借离婚逃避债务的问题提出如下几点探讨意见：，
（一）查明离婚目的，实行债务担保制度
夫妻双方不管是到婚姻登记机关协商离婚，还是通过法院诉讼离婚，婚姻登记机关与法院首先都应该查明他们离婚的目的。特别是婚姻登记机关更应查明夫妻离婚的目的。因为，法律规定在婚姻登记机关，夫妻双方只要自愿离婚，并协商好了对财产的分割、子女的抚养等问题，便可领到离婚证。如果婚姻登记机关不查明夫妻双方离婚的内在目的，这很容易让那些有心借离婚逃避债务的人钻空子。婚姻登记机关只有在有确切证据证明离婚双方不是为逃债而离婚，且符合离婚的其他条件，才可发给离婚证。这些证据可以由婚姻登记机关自行去调查、访问离婚双方所在单位、居委会或村委会和其他熟悉情况的人，由单位、居委会或村委会出具证明。在没有确切证据证明或无法证明不是为逃债而离婚的情况下，双方坚持要离婚，又未申报债务的，婚姻登记机关应责令他们提供债务担保人（债务担保人应有一定财产且必须出具书面担保书）。如果夫妻双方离婚后，发现该夫妻关系存续期间负有债务或存在个人债务，债权人主张债权要求他们偿还时，而离婚夫妻因离婚原因无法偿还，担保人对该债务负连带清偿责任。如果婚姻登记机关或人民法院查明离婚双方的确是为逃避债务而离婚的，婚姻登记机关应不予办理离婚手续。人民法院则应判决不准离婚，并给予民事制裁。
（ 二）发布申报债权公告
人民法院审理离婚案件时，在调查过程中，应注重了解离婚双方对外的债权债务关系。特别是对那些从事商业活动又经营不善的家庭，为了防止因当事人隐瞒债务不报或只报部分债务给债权人带来损失，办案人员可在审理期间发出申报债权人公告，作为查明离婚双方债务的一种手段，通知离婚双方的债权人及时前来申报债权。公告时间、地点、方式由办案人员根据所了解的具体情况而定。但应注意，公告时间须计算在审限内，不能因此而超审限。
（ 三）夫妻双方的债务分担应征询债权人意见
在审判实践中，人民法院在处理离婚夫妻债务分担问题时，一般是先由夫妻双方协商对债务的分担，然后法院加以确认，协商不成时，再由法院根据双方的具体财产状况判决。这种做法，不管是当事人双方协商还是法院判决，都将损害债权人的权利。对于夫妻共同债务通过协商或法院判决由其中一方承担，实际上变更了债务人，从债权债务关系上说，债务发生了转移，形成了一种新的债权债务关系，在理论界称之为债务承担。债务承但的成立须由原债务人与新债务人之间达成债务承担合同或新债务人与债权人订立合同或法律直接规定。本文中夫妻共同债务的分担不管是法院根据夫妻双方协议加以确认，还是法院直接判决都是法律直接规定。但是债务承担成立的另一个关键条件是须经债权人同意方能生效。法院在司法实践中，对夫妻分担债务的这种债务承担，并没有征得债权人同意，而由法院越权代替债权人处分债权，从而侵害了债权人的对债权的处分权。至于夫妻单方所负债务，当事人为逃避债务，协商将该债务转移给另一方，由另一方负责偿还，而不征得债权人同意，这更加侵害了债权人的合法权益，也是法律所不允许的。所以，法院在审理离婚案件，处理夫妻共同债务或转移单方债务时，应通知债权人到场，征询他们的意见。这样对离婚后债权人向法院起诉要求债务承担人清偿债务时，可以减少人民法院在案件审理过程中的一些不必要的麻烦。
（四）追加债权人为第三人
对于那些债权数额大或自己要求加入债务分担纠纷的债权人，法院可将他们追加为第三人。离婚本来是夫妻双方的纠纷，不存在第三人，但法院在审理过程中，可把涉及财产关系的纠纷从人身关系的离婚案件中分离出来，另外立案审理。债权人作为对案件的处理结果有法律上的利害关系，根据我国《民事诉讼法》第五十六条第二款之规定，可以第三人的身份申请参加诉讼，或由人民法院通知其参加诉讼。在诉讼过程中，离婚夫妻及债权人三方可自行协商债务的分担及清偿债务的方式、时间、期限。协商不成，人民法院视情况判决。这样，对夫妻双方的离婚纠纷、财产分割及债务分担清偿纠纷同时进行处理，可避免债权人在夫妻离婚后，因债权不能实现又向法院起诉，要求离婚双方偿还债务而耗费人力、财力，也减少了法院的诉累。
（五）法院判决一方负清偿责任的同时应判决另一方负连带责任
我国《婚姻法》规定，夫妻共同债务，可由人民法院判决承担。这说明人民法院既可判决共同债务由一方单独承担，也可判决由一方承担，另一方负连带责任。对于债权人同意债务由其中一方承担的，毫无疑问，法院应确认或判决该债务由债权人同意的一方承担清偿责任。对于债权人不同意共同债务由任何一方单独承担，要求夫妻共同偿还的，为保护债权人的合法权益，法院应视情况判决由一方承担，另一方负连带责任。因为，夫妻关系存续期间，双方共同生活共同维持家庭，特别是那些从事商业经营活动的家庭，夫妻双方还共同经营。对他们为满足家庭的生活需要或因从事经营活动而负的共同债务，其性质与个人合伙的合伙债务相同。我国《民法通则》第三十五条第二款规定：合伙人对合伙的债务承担连带责任。故夫妻共同债务的清偿也可以比照合伙债务进行处理，在离婚时，由另一方负连带清偿责任。另外，法院这样判决，也是为适应当前形势发展的需要。随着我国社会主义市场经济的发展，从事商业经营活动的家庭越来越多，其经营额也越来越大，因经营不善，所负债务的数额也随着增大。离婚时，其债务由任何一方单独承担都难以偿还，为维护法律的尊严，从保护债权人的利益出发，判决由另一方负连带清偿责任，是完全必要的。
（六）对离婚后才发现的共同债务，债权人向法院起诉主张债权时，法院应把离婚双方列为共同被告
离婚夫妻在离婚时隐瞒债务，是夫妻借离婚逃避债务的主要方式。债权人因故未能申报债权，法院一时又难以查明夫妻全部的债务情况，这也给离婚夫妻逃避债务提供了可乘之机。他们通常协商把家庭财产让给未经手债务的一方，自己承担全部债务。离婚后，债权人以手中的证据向法院起诉要求经手债务的一方清偿债务，但此时被告已无偿还能力。所以，对于这种情况，法院在查清该债务确系婚姻关系存续期间所负的共同债务的基础上，把另一方作为必须参加诉讼的当事人，追加其为案件的共同被告，共同偿还债务。我国《民法通则》第八十七条中规定：负有连带义务的每个债务人，都负有清偿全部债务的义务，履行了义务的人，有权要求其他负有连带义务的人偿付他应当承担的份额。在案件执行过程中，作为共同被告，共同偿还债务，法院可要求有执行能力的一方先清偿全部债务，然后由他（她）再向另一方要求偿付，从而切实保证债权人的合法债权得以实现，使夫妻借离婚逃避债务的企图彻底破灭，有效地防止这种规避法律的现象发生。




国务院体改办 国家计委 国家经贸委


关于城镇医药卫生体制改革的指导意见


经国务院同意，国务院办公厅于年2月21日以“国办发[2000]16号”文向各省、自治区、
直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构转发了国务院体改办、国家计委、国家经贸委、
财政部、劳动和保障部、卫生部、药品监管局、中医药局《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，全文如下。

关于城镇医药卫生体制改革的指导意见

国务院体改办、国家计委、国家经贸委、财政部、劳动保障部、卫生部、药品监管局、中医药局

(二OOO年二月十六日)

为贯彻《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》(中发〔1997〕3号)和《国务
院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号)，进一步调动医药卫
生工作者的积极性，优化卫生资源配置，改进医德医风，提高医疗服务质量，整顿药品生产
流通秩序，抑制医药费用过快增长，国务院决定在建立城镇职工基本医疗保险制度的同时，
进行城镇医药卫生体制改革。改革的目标是：建立适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫
生体制，促进卫生机构和医药行业健康发展，让群众享有价格合理、质量优良的医疗服务，
提高人民的健康水平。
一、实行卫生工作全行业管理。卫生行政部门要转变职能，政事分开，打破医疗机构的
行政隶属关系和所有制界限，积极实施区域卫生规划，用法律、行政、经济等手段加强宏观
管理，并逐步实行卫生工作全行业管理。完善有关规章制度，健全医疗服务技术规范。合理
划分卫生监督和卫生技术服务的职责，理顺和完善卫生监督体制，依法行使卫生行政监督职
责。禁止各种非法行医。
有关部门要建立和完善医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务
要素的准入制度。
二、建立新的医疗机构分类管理制度。将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。
国家根据医疗机构的性质、社会功能及其承担的任务，制定并实施不同的财税、价格政策。
非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主导地位，享受相应的税收优惠政策。政府举办的非
营利性医疗机构由同级财政给予合理补助，并按扣除财政补助和药品差价收入后的成本制定
医疗服务价格；其他非营利性医疗机构不享受政府补助，医疗服务价格执行政府指导价。卫
生、财政等部门要加强对非营利性医疗机构的财务监督管理。营利性医疗机构医疗服务价格
放开，依法自主经营，照章纳税。
三、建立健全社区卫生服务组织、综合医院和专科医院合理分工的医疗服务体系。社区
卫生服务组织主要从事预防、保健、健康教育、计划生育和常见病、多发病、诊断明确的慢
性病的治疗和康复；综合医院和专科医院主要从事疾病诊治，其中大型医院主要从事急危重
症、疑难病症的诊疗，并结合临床开展教育、科研工作。要形成规范的社区卫生服务组织和
综合医院、专科医院双向转诊制度。保障广大群众对医疗服务的选择权，职工可以选择基本
医疗保险定点医疗机构就医、购药，也可持医生开具的处方选择基本医疗保险定点药店购药。
位于城市的企业医疗机构要逐步移交地方政府统筹管理，纳入城镇医疗服务体系。
四、加强卫生资源配置宏观管理。加快实施区域卫生规划，采取多种措施调整和控制卫
生资源的存量和增量。卫生资源已经供大于求的地区，不再新建或扩建医疗机构；减少过多
的床位，一部分可转向护理、康复服务；调整卫生技术人员结构，引导富余人员向基层、社
区卫生服务组织、卫生执法监督机构和医疗服务薄弱的地区流动；开展业务培训，提高人员
素质，培养全科医生；严格审批大型医疗设备配置，调整现有设备分布，提高使用效率；对
医疗服务量长期不足，难以正常运转的医疗机构，引导其拓展老年护理等服务领域，或通过
兼并、撤销等方式进行调整。鼓励各类医疗机构合作、合并，共建医疗服务集团。
五、改革预防保健体系。坚持预防为主的方针，建立综合性预防保健体系，负责公共卫
生、疾病预防、控制和保健领域的业务技术指导任务，并提供技术咨询和调查处理传染病流
行、中毒等公共卫生突发事件。医疗机构要密切结合自身业务积极开展预防保健工作，要发
挥社区卫生服务组织开展预防、保健、健康教育和心理咨询方面的作用。
六、转变公立医疗机构运行机制。扩大公立医疗机构的运营自主权，实行公立医疗机构
的自主管理，建立健全内部激励机制与约束机制。根据任职标准，采用公开竞争、择优聘任
为主的多种形式任用医院院长，实行院长任期目标责任制。建立以岗位责任制为中心的各项
内部规章制度，严格执行医疗技术服务标准，规范医疗行为，保证医疗服务质量。
加强医疗机构的经济管理，进行成本核算，有效利用人力、物力、财力等资源，提高效
率、降低成本。实行医院后勤服务社会化，凡社会能有效提供的后勤保障，都应逐步交由社
会去办，也可通过医院联合，组建社会化的后勤服务集团。
深化医疗机构人事制度和分配制度改革。按照精简、效能的原则定编定岗，公开岗位标
准，鼓励员工竞争，实行双向选择，逐级聘用并签订合同。严格执行内部考核制度和患者反
馈制度。员工收入要与技术水平、服务态度、劳动贡献等挂钩。医疗机构也应减人增效，转
岗人员的待遇及再就业工作按照国家有关规定执行。
七、实行医药分开核算、分别管理。解决当前存在的以药养医问题，必须切断医疗机构
和药品营销之间的直接经济利益联系。要在逐步规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基
础上，把医院的门诊药房改为药品零售企业，独立核算、照章纳税。可先对医院药品收入实
行收支两条线管理，药品收支结余全部上缴卫生行政部门，纳入财政专户管理，合理返还，
主要用于弥补医疗成本以及社区卫生服务、预防保健等其他卫生事业，各级财政、卫生行政
部门不得扣留或挪作他用。各地区要选择若干所医院积极进行门诊药房改为药品零售企业的
试点，取得经验后普遍推开。
社区卫生服务组织、门诊部及个体诊所除可经销由省级卫生、药品监管部门审定的常用
和急救用药外，不得从事药品购销活动。
八、规范财政补助范围和方式。按照公共财政和分级财政体制的要求，各级人民政府要
规范对医疗机构的财政补助办法。对医疗机构以及其他卫生机构的补助项目主要包括卫生执
法监督和预防保健等公共卫生服务、重要医学科研、基本医疗服务、符合区域卫生规划的基
本建设和设备购置等。财政对大中型医疗机构以定项补助为主，主要包括事业单位养老保险
制度改革前离退休人员的离退休费用、重点学科研究、医院发展建设支出和所提供的基本医
疗服务项目等；对基层医疗机构以定额补助为主，主要包括其承担的社区卫生服务、预防保
健等任务。疾病控制和妇幼保健机构的收入上缴财政专户，实行收支两条线管理，同级财政
按照其承担的责任和提供公共卫生服务的数量和质量给予补助。卫生执法监督收入纳入财政
预算管理，所需经费由财政预算安排。
九、调整医疗服务价格。对非营利性医疗机构的收入实行总量控制，结构调整。在总量
控制幅度内，综合考虑医疗成本、财政补助和药品收入等因素。调整不合理的医疗服务价格，
体现医务人员的技术劳务价值。增设或调整诊疗费、护理费、挂号费；适当提高手术费、床
位费等；降低过高的大型医疗设备检查费；适度放宽特需医疗服务价格。要拉开不同级别医
疗机构的医疗服务价格档次，引导患者合理分流。在调整医疗服务价格时，要考虑社区卫生
服务组织的特点，并适当提高中医、民族医的技术服务价格，促进社区卫生服务组织和中医、
民族医的发展。
十、加大药品生产结构调整力度。按照国家产业政策和医药行业发展规划，严格药品生
产企业准入条件，控制新增生产加工能力，制止低水平重复建设，不得增加供过于求的产品
的布点。按照剂型类别，分阶段限期推行《药品生产企业质量管理规范》(英文缩写GMP)，
限期过后仍达不到规范要求的不准生产。建立科学的新药审评机制，降低新药研制和审批管
理成本，鼓励药品生产企业增加科技投入，开发新产品和特色产品，积极发展“生产、教学、
科研”一体化的大型经济实体。
十一、推进药品流通体制改革，整顿药品流通秩序。鼓励药品生产经营企业打破地区、
行业、部门界限和所有制界限，以产权、产品、市场网络为纽带，组建规模化和规范化的公
司，建立商贸、工贸或科工贸结合的大型企业集团。鼓励大型批发企业跨地区兼并市、县级
批发企业，将市、县级批发企业改组为区域性基层配送中心。推动药品零售业的连锁化经营，
促进连锁药店、普通超市非处方药柜台及独立门点等多种零售形式的发展。近期暂停审批和
登记新设药品批发企业。
规范医疗机构购药行为。由卫生部牵头，国家经贸委、药品监管局参加，根据《中华人
民共和国招投标法》进行药品集中招标采购工作试点，对招标、投标和开标、评标、中标以
及相关的法律责任等进行探索，提出规范药品集中招标采购的具体办法。医疗机构是招标采
购的行为主体，可委托招标代理机构开展招标采购，具有编制招标文件和组织评标能力的也
可自行组织招标采购。招标代理机构经药品监管部门会同卫生部门认定，与行政机关不得存
在隶属关系或其他利益关系。集中招标采购必须坚持公开、公平竞争的原则。卫生、药品监
管部门要加强对集中招标采购中介组织的监督，招标采购药品的实际价格应报当地物价部门
备案。在药品购销活动中，要积极利用现代电子信息网络技术，提高效率，降低药品流通费
用。
十二、加强药品执法监督管理。要对药品的研制、生产、流通、使用全过程依法实行监
督，对药品批发、零售企业分类监管，保证用药安全有效。加强《药品经营质量管理规范》
(英文缩写GSP)的监督实施，现有企业要按管理规范限期整改，整改后仍达不到要求的，不
予换发新证。严格核发《药品经营企业许可证》和《医疗器械经营企业许可证》。完善质量
公告制度，改革药品抽验机制，严格处罚程序。加大执法力度，打击制售假劣药品和无证生
产、经营药品的违法行为。取缔药品集贸市场，整顿中药材专业市场。加强对进口药品的管
理。
十三、调整药品价格。基本医疗保险用药目录中的药品、预防用药、必要的儿科用药、
垄断经营的特殊药品实行政府指导价或政府定价，有条件的可以制定全国统一零售价，其他
药品价格由生产企业按照国家规定的作价办法自主定价。要引入市场机制，降低“虚高”价
格。经过试点，逐步实施由生产企业将零售价格印制在药品外包装上的办法。在药品经销各
环节，都必须按实际价格开具发票。
十四、加强组织领导。城镇医药卫生体制改革关系群众身体健康，涉及多方面利益调整，
与建立城镇职工基本医疗保险制度密切相关，是一项十分重要又相当复杂的工作。各省、自
治区、直辖市人民政府对此要高度重视并列入重要议事日程，切实加强领导，根据本指导意
见负责组织实施。要按照指导意见提出的原则要求，统一思想，提高认识，从本地区实际出
发，结合城镇职工基本医疗保险制度改革，制定具体实施方案并做好思想政治工作，调动广
大医药卫生工作者的积极性，精心组织，积极稳妥推进。国务院有关部门要加强指导，力争
在二三年内，初步建立起适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制与服务体系。