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浅析人民监督员的监督范围

会东县人民检察院 王凤 (xwangfeng@163.com)


最高人民检察院于二○○三年八月底颁布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》），决定在部分省市开展人民监督员制度试点工作。对此加强对该制度的理论研究，真正实现理论指导实践，为实践服务，是当前检察理论工作一个重要任务。在此仅对人民监督员的监督范围作简单阐述。
人民监督员制度的目的是确保检察机关职务犯罪案件侦查权的正确行使。严格意义上讲，人民监督员制度是对检察机关执法活动的外部监督制度，而不是直接参与检察机关的执法活动。也就是说检察机关的执法活动与人民监督员的监督是相对独立的，这符合监督的特性，在现行法律规定的现状下，也与检察机关依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉是相一致的。因此最高人民检察院的《规定》将人民监督员独立监督与检察机关依法独立办案相对分离是非常正确的。人民监督员作为监督者，既不能干涉检察机关的正常办案活动，又要切实起到对检察机关执法活动的监督作用，也就不可能对检察机关的一切执法活动进行事无巨细的监督。检察机关的许多执法活动也是非常具有技术性的，人民监督员也难以对其进行监督。因此人民监督员对检察机关的执法活动进行监督应当是有所选择、有所偏重的。在实际工作中，应当从人民群众反映最突出，要求最强烈的问题入手；应当从可能制约司法公正的环节入手；从检察机关执法中最容易出问题的地方入手；从检察机关受到监督制约比较薄弱的环节入手。
根据中共十六大的报告，改革的目标是要使社会主义司法制度保证在全社会实现公平和正义。这就要求司法公正必须以社会公平和正义为前提，前者是司法判断标准，后者是社会判断标准，前者具有专业化和司法化，后者具有大众化和社会化。要使司法制度为实现全社会公平和正义，也就少不了社会对司法活动的评价，只有引入社会的公平正义观来衡量司法是非观和公正观，才可能保证司法为了实现社会公平和正义。检察机关引入人民监督员制度实际上就是让社会来评价检察机关执法活动是否符合社会公平和正义的要求。人民监督员的特性决定了人民监督员不可能对司法机关中的一些技术性问题进行监督，司法改革的职业化方向也表明了类似的价值取向，也就是如何适用法律应当由职业性的检察官来判断。人民监督员的监督也只能针对案件事实部分，因为对于事实的判断，多数情况下只要具备一定生活常识人都能够分析、确认，从而对案件性质有更清楚、明确的界定。人民监督员只需以一般民众的是非观和认识水平来对检察机关直接受理侦查案件证据的真实性和事实的认定加以判断和权衡。这从形式上看，人民监督员的权力范围小了，但从实质上是将人民监督员制度落到了实处。
最高人民检察院在《规定》第十条、第十一条、第十二条、第十三条中明确了人民监督员监督范围，几乎包括了检察工作的全部。在监督范围中又有所区别，分为四个层次：一是对检察机关直接受理侦查案件拟作撤案、不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的（简称“三类”案件），这是监督的重点；二是发现人民检察院办理直接受理侦查案件中，应当立案而不立案、超期羁押、违法搜查扣押冻结、应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定或办案人员循私舞弊、贪赃枉法的，有权提出纠正意见；三是对人民检察院直接受理侦查案件的其他执法活动中的违法情况，可以提出建议和意见，接受人民群众对检察人员的投诉，转交检察举报、控告；四是最高人民检察院和上级人民检察院的人民监督人员，可以对本地检察工作实施监督。《规定》对人民监督员的监督范围的规定在此现仅对人民监督员监督的四类案件进行分析。
(一) 撤销案件
根据《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》等有关规定，检察机关作撤销案件的条件是：具有刑事诉讼法第十五条规定情形之一的；没有犯罪事实的，或者依照刑法规定不负刑事责任和不是犯罪的；虽有犯罪事实，但不是犯罪嫌疑人所为的。由此可以看出，对于具有刑事诉讼第十五条规定情形的而撤销案件的，虽涉及一些法律适用的问题，但这些法律适用并不需要很高深的法律知识就能够判断。对于没有犯罪事实或虽有犯罪事实而不是犯罪嫌疑人所为，应撤销案件的，这基本上是对案件事实的判断，很少涉及法律适用问题。上述情况对法律知识不是很深的人民监督员来讲，检察机关是否可以作撤案处理，是能够独立做出判断的。对于依照刑法规定不负刑事责任和不是犯罪的，在实践中会存在一些疑难案件，涉及法律适用的成份多一些，有时还需具有较高的法律水平才能够加以判断。作为法律水平一般的人民监督员对这类案件的监督有时可能勉为其难。但从总体上讲，人民监督员对检察机关拟撤销案件的监督是基本能够胜任的。
（二）拟作不诉案件
检察机关拟作不诉的案件根据《刑事诉讼法》的规定分为三种情形，一是绝对不诉，既符合《刑事诉讼法》第十五条规定情形之一的，检察机关应当作不起诉决定；二是存疑不诉，既经补充侦查仍证据不足不符合起诉条件的，检察机关可以作出不起诉决定。三是相对不诉，既对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，可以作出不诉决定。对于绝对不诉，如前对撤销案件所述中谈到，作为一般法律水平的人民监督员是基本能够独立判断的。对于存疑不诉，主要涉及对证据的真实性和事实的认定问题，较少涉及法律的适用问题，因此，人民监督员对检察机关拟作存疑不诉的案件也基本上能够进行有效监督。对于相对不诉案件，其前提是犯罪嫌疑人已构成犯罪，因此其法律适用问题实际上已基本解决，对于是否拟作不诉决定，实际上是对犯罪情节是否轻微的判断，是对案件对社会产生的危害程度的判断，对社会危害程度的判断有赖于社会的价值评判，而不仅是司法判断的问题，这对于人民监督员来讲，这正是他们的长处，检察机关也正需要听一听社会对案件危害程度的看法，以确保案件的正确处理。所以，人民监督员对检察机关拟作不诉的监督是能够胜任的。
（三）直接受理案件
对于检察机关直接受理案件作出撤销案件和不诉决定后，实际上是对案件诉讼程序的终止，且具有法律效力的。这些案件的一切过程都是由检察机关一手操作的，外部监督非常薄弱。检察机关直接受理侦查案件很少有具体的、确定的受害人，也就很少有一般刑事案件中受害人对案件的制约权力，也没有一般刑事案件中公安机关对检察机关的终极决定的申请复议等的制约权力。因此，对检察机关对案件的具有决定性的处理加强外部监督是尤为必要的。如前所述，将这两类案件交由人民监督员进行监督也是非常可行的。在实践中，检察机关在办理直接受理案件中还存在“雷声大，雨点小”的案件，也就是最初侦查的时候涉嫌数额非常大，但到最后起诉时数额非常小，在社会上也造成很不利的影响。检察机关在对这种情况的处理也是很具有决定性的，对这类案件也应受到一定程度的外部监督。
（四）本地检察工作
检察院负责的具体检察工作是方方面面的，现就对侦察监督部门的具体工作做一下分析。按照刑事诉讼法等有关规定，逮捕的条件是有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，且采取取保候审、监视居住等方法尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的。只有符合上述全部条件的，才可以对犯罪嫌疑人进行逮捕。是否有证据证明有犯罪事实，以及采取保候审、监视居住等方法是否足以防止发生社会危险性，对于一般的人来讲，判断起来问题不大。但对于是否可能判处徒刑以上刑罚，以及是否有逮捕必要，这涉及很多专业技术问题。是否可能判处徒刑以上刑罚，涉及法律适用问题，是否有逮捕必要，这涉及侦查技术问题。而这些作为人民监督员来讲，有些问题是难以作出判断的。就在实践中，对于是否属于错捕，司法机关有时也难以作出统一的判断。因此对于逮捕决定的监督，人民监督员是难以胜任的。从实践中来看，对检察机关自侦案件中的犯罪嫌疑人被逮捕的比例是也是不多的。更为重要的是，对检察机关的逮捕，外部监督制约也是比较强的，如果检察机关的逮捕属于错捕的情况下，案件当事人有权申请国家赔偿，并且是否应该进行赔偿，也并非检察机关能够作出最终决定的，而是由法院的赔偿委员会作出是否赔偿的决定，如果检察机关不予赔偿，当事人还可申请强制执行。加强对检察机关的直接受理案件中犯罪嫌疑人的逮捕决定进行监督，将这种监督交由法律水平一般的人民监督员进行监督不是很实际，要么这种监督流于形式，要么就会对检察机关的正常执法产生不利的影响。在实际工作上，就要防止这样的形式主义。
综上所述，人民监督员制度作为一项外部监督机制，无论是从理论上还是实践上看，都具有一定的可行性，是一项积极的司法改革探索。


江苏省人大常委会


江苏省人民代表大会常务委员会关于修改《江苏省＜土地管理法＞实施办法》的决定
江苏省人大常委会


（1994年2月22日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第六次会议通过）


江苏省第八届人民代表大会常务委员会第六次会议审议了省人民政府关于《江苏省＜土地管理法＞实施办法修正案（草案）》的议案，决定对《江苏省＜土地管理法＞实施办法》作如下修改：
一、法规名称《江苏省＜土地管理法＞实施办法》修改为《江苏省实施＜土地管理法＞办法》。
二、第二十一条第一款修改为：
“征用土地的审批权限：
一、征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上，由省人民政府报国务院批准；
二、征用耕地三十亩以上，蔬菜地三亩以上，其他土地五十亩以上，由省人民政府批准；
三、征用耕地三亩以上、三十亩以下，蔬菜地三亩以下，其他土地十亩以上、五十亩以下，由设区的市人民政府批准；
四、征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县级人民政府批准。
一个建设项目，同时征用有耕地、蔬菜地和其他土地的，省、市、县人民政府一次对各类土地的审批权限除执行前款规定外，合计亩数不得超过本级政府批准征用‘其他土地’的审批权限。
交通、水利、能源、通讯等基础设施建设工程应当尽量避开基本农田保护区，确需占用基本农田的，必须经省人民政府批准。经批准同意进行建设的，按照本《办法》规定的建设用地审批权限和程序办理用地审批手续。”
三、第二十九条第二款修改为：“国有农、林、牧、渔场（圃）和机关、团体、学校、厂矿等企业、事业单位，在其所使用的土地上进行非农业生产建设或者改变土地用途的，应当征求上级主管部门的意见，并依法报经所在地的县级以上人民政府批准。”
四、第三十一条第一款修改为：“农村居民建房，按乡（镇）村建设规划须使用耕地或者国有土地的，应当经乡（镇）人民政府审查，报县级人民政府批准；使用原有宅基地和其他非耕地的，由乡（镇）人民政府批准。
农村居民建房不得占用基本农田保护区内的耕地。”
五、第四十六条第一款修改为：“本《办法》规定的行政处分，由当事人所在单位或者上级机关决定并执行。本《办法》规定的行政处罚、限期拆除或者没收在非法占用土地上的建筑物和其他设施，除依法可由乡（镇）人民政府决定执行者外，由县级以上人民政府土地管理部门作出决
定。当事人对处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议。对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚决定通知书之日起十五日内直接向人民法院起诉。期满不申请复
议，也不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”
本决定自公布之日起施行。



1994年2月22日