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论善意占有为有权占有/李锡鹤

作者:法律资料网 时间:2024-07-07 15:28:27  浏览:9552   来源:法律资料网
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  关键词: 善意 恶意 占有
  内容提要: 民法区分善恶意,是为了根据行为人的心理状态即是否欠缺必要注意来决定行为性质,区分法律后果。“善意”行为均为有权行为。通说主张善意即“不知”或“不应知”。作为善意之根据,“不应知”包含“不知”。当事人“应知”或“不应知”者非自己行为之性质,乃相对人行为之性质。不存在行为人不应知其是否合法之本人行为。所谓“不应知无权占有”是矛盾表述。善意占有是占有人不应知占有移转权利人无移转占有意思,或者占有移转人无移转占有权利,并以“应知”为转化恶意占有条件之占有,属有权占有。无权占有即恶意占有。善意占有均为他主占有。通说既视善意占有为无权占有,又主张善意占有人可取得收益,其实已否定善意占有为无权占有。


一、民法占有理论通说之理解

(一)民法占有理论通说之界定

从有无法律根据的角度,民法之占有可分为有权占有与无权占有。有法律根据之占有为有权占有,无法律根据之占有为无权占有。

通说进一步将无权占有分为善意占有与恶意占有。但善恶意之区分根据,学界观点不一,主要包括以下三种观点:(1)善意即无过错,恶意即有过错。(2)不知或不应知无权占有(通常表述为误信有权占有)而占有为善意,知或应知无权占有而占有为恶意。(3)无怀疑地误信有权占有而占有为善意。言外之意,有怀疑地误信有权占有而占有为恶意,知或应知无权占有而占有当然为恶意。其中第三种观点为通说,理由是较有利于保护原权利人。[1]需要指出,虽然第一种观点认为善意占有之“善意”即无过错,但仍认为善意占有为无权占有。也就是说,在主张善意占有为无权占有或者无权占有包含善意占有与恶意占有这一点上,学界没有分歧。

通说又进一步将善意占有分为无过错占有与有过错占有:“依善意占有人就其善意是否有过失为标准,占有可分为无过失占有与有过失占有。善意占有人就其占有无过失的,为无过失占有;反之为有过失占有。”[2]《日本民法典》第192条规定:“和平而公然地开始占有动产者,如系善意且无过失,则即时取得行使于该动产上的权利。”据此,善意占有不等于无过失占有。学界认为,“此系以善意占有人就其善意是否有过失为标准而区分。反之,有过失占有系指善意占有人就其善意具有过失者而言。”[3]

此处之“有过失”未见解释,从前后文看,似应指非故意且程度较轻之过失。我国立法机关有关主管部门人士即认为:“所谓恶意占有,指明知或者因重大过失不知自己为无权占有而仍然进行占有。”[4]按反对解释,善意占有之善意,应指“不知”或因一般过错“不知”。可以推论,所谓“应知”之判断根据,应为有无一般过错。

(二)占有法律后果之立法区分

在法理上,区分善意占有与恶意占有的目的是区分法律后果,具体包括:(1)收益归属;(2)有益费用归属;(3)损害归属;(4)时效适用。各国家和地区的法律通常均有规定,为作比较,分别引述如下。

在收益归属方面,《意大利民法典》第1148条“孳息的取得”规定:“提出诉讼请求以前已经分离的自然孳息和已经到期的法定孳息属于善意占有人。善意占有人向提出请求的所有权人承担返还自提出诉讼请求之日起直到返还占有物时收取的孳息的责任并且应当尽善良家父的注意义务。”《日本民法典》第189条“善意占有人与孳息”规定:“善意占有人取得由占有物产生的孳息。”我国台湾地区“民法”第952条“善意占有人之权利”规定:“善意占有人,依推定其为适法所有之权利,得为占有物之使用及收益。”同法第958条“恶意占有人孳息之返还”规定:“恶意占有人,负返还孳息之义务,其孳息如已消费,或因其过失而毁损,或怠于收取者,负偿还其孳息价金之义务。”可以发现,各国家和地区之规定虽然表述不一,但均主张善意占有人可取得标的物使用收益,恶意占有人不能取得标的物使用收益。

在有益费用归属方面,《瑞士民法典》第939条规定:“(1)权利人请求交还动产时,善意占有人得请求赔偿为用益支付的必要费用,在未给付赔偿金前,占有人得拒绝交还动产。(2)占有人对前款以外的费用无请求赔偿的权利。但权利人未赔偿上述费用时,占有人在交还动产前,得扣除其为用益花费的金额。但仅以动产本身未因此受损害为限。(3)占有人已收益的孳息,应计算人费用的请求权。”同法第940条规定:“恶意占有人仅对其因占有而支付的费用的必要部分,有请求赔偿的权利。”《意大利民法典》第1150条“修缮、改良和附合”第3款规定:“对善意占有人,应当在因改良而使占有物增加的价值的范围内进行补偿;对恶意占有人则应当选取改良费和因改良而使占有物增加的价值中较低的一项作为补偿金。”《日本民法典》第196条“占有人的费用偿还请求权”第1款规定:“占有人返还占有物时,可使恢复人偿还其为保存占有物而支出的金额及其他必要费用。但是,于占有人取得孳息情形,通常必要费用归占有人负担。”第2款规定:“关于占有人为改良占有物而支付的金额及其他有益费,以其价格增加现存情形为限,可以依恢复人的选择,使其偿还支付的金额或增加额。但是,对于恶意占有人,法院可以因恢复人的请求,许以相当的期限。”我国台湾地区“民法”第955条“善意占有人之有益费用求偿权”规定:“善意占有人,因保存占有物所支出之必要费用,得向回复请求人请求偿还,但已就占有物取得孳息者,不得请求偿还。”同法第957条“恶意占有人之必要费用求偿权”规定:“恶意占有人,因保存占有物所支出之必要费用,对于回复请求人,得依关于无因管理之规定,请求偿还。”占有人费用包括标的物保管费用和改良费用,在法理上,两类费用均有实际费用与必要费用之别。各国家和地区之规定虽然表述不一,均主张有权占有人与无权占有人皆可请求返还必要费用,无实质区别。

在损害归属方面,《瑞士民法典》第938条规定:“物的善意占有人,依其被推定的权利得使用并收益该物的,对权利人无赔偿的责任。前款情形,物消灭或受损害的,占有人无须赔偿。”《日本民法典》第191条“占有人与恢复人的关系”规定:“占有物因应归责于占有人的事由而灭失或毁损时,恶意占有人对恢复人负赔偿全部损害的义务,善意占有人在因灭失或毁损而现受利益限度内,负赔偿义务。但是,无所有意思的占有人,虽系善意,亦应予以全部赔偿。”我国台湾地区“民法”第953条“善意占有人之责任”规定:“善意占有人,因可归责于自己之事由,致占有物灭失或毁损者,对于回复请求权人,仅以因灭失或毁损所受之利益为限,负赔偿之责。”同法第956条“恶意占有人之责任”规定:“恶意占有人,或无所有意思之占有人,因可归责于自己之事由,致占有物灭失或毁损者,对于回复请求权人,负损害赔偿之责。”可以发现,关于无权占有之损害归属,其规定不一,具体分为以下二种情形:(1)善意占有损害无须赔偿;(2)善意自主占有损害以所受利益为限赔偿;善意他主占有损害应予全额赔偿,恶意占有损害应予全额赔偿。

在时效适用方面,《德国民法典》第937条规定:“(1)自主占有动产经过十年后,取得其所有权(取得时效);(2)取得人在取得自主占有时,为非善意或在以后知悉所有权不属于自己时,不成立因时效而取得所有权。”《法国民法典》第2229条规定:“为能够供时效之进行,占有应当是以所有人之身份持续、不断、平静、公开、毫无隐讳的占有。”同法第2265条规定:“以正当名义善意取得不动产的人,如真正的所有人居住在该不动产所在地的王国法院(上诉法院)管辖区内,经过十年,得因时效完成而取得该不动产的所有权;如真正的所有人居住在该法院管辖区以外,经过二十年,善意取得人即可取得该不动产的所有权。”《日本民法典》第162条“所有权的取得时效”规定:“(1)以所有的意思,二十年间平稳而公然占有他人物者,取得该物所有权。(2)以所有的意思,十年间平稳而公然占有他人不动产者,如果其占有之始系善意且无过失,则取得该不动产的所有权。”我国台湾地区“民法”第768条“动产所有权之取得时效”规定:“以所有之意思,五年间和平、公然占有他人之动产者,取得其所有权。”同法第769条“不动产之一般取得时效”规定:“以所有之意思,二十年间和平继续占有他人未登记之不动产者,得请求登记为所有人。”同法第770条“不动产之特别取得时效”规定:“以所有之意思,十年间和平继续占有他人未登记之不动产,而其占有之始为善意且无过失者,得请求登记为所有人。”可以发现,各国家和地区对取得时效规定不一,其分为以下二种情形:(1)只适用于善意占有,不适用于恶意占有。(2)动产占有不区分善恶意,取得时效期间相同;不动产占有区分善恶意,善意占有取得时效期间短于恶意占有。

二、民法占有理论通说之质疑

然而,关于善意占有之性质,善意占有与恶意占有之法律后果,相关通说均值得商榷。

(一)“应知”即包含“知”

民法有善意第三人、善意取得、善意占有等范畴,如依据物权公示原则,未经法定方式公示之物权,不得对抗善意第三人。此处之“不得对抗”,是指善意第三人可取得物权或占有标的物。善意第三人取得物权称为善意取得,善意第三人占有标的物称为善意占有。那么民法之善意,究竟是什么意思呢?

善意是相对于恶意的概念。民法区分善意与恶意,是为了根据行为人之心理状态即是否欠缺法律意义上之必要注意来决定行为性质和区分法律后果。在通说中,善意解释为“不知”或“不应知”;恶意解释为“知”或“应知”。据此,判断是否善意实际上有两个根据,一是知还是不知;二是应知还是不应知。这两个根据应属并列关系,可以交叉,但不能包含。其中“知”属主观状态,有时难以界定,只能以是否“应知”为判断根据。在法理上,所谓“应知”之“应”,只能解释为不欠缺必要注意。当事人原来“知”,或者根据法定注意义务“应知”,但因欠缺必要注意,如遗忘、疏忽,为占有行为时并不“知”,即根据当事人为占有行为时之心理状态,可推定“不知”,此类占有不属善意。也就是说,“应知”而“知”,当然非善意;“应知”而“不知”,亦非善意。这意味着作为善意之根据,“应知”已包含“知”。因此,判断是否善意,其实只有一个根据,即是否“应知”,“知”否无须考虑。可以得出结论:善意即无法律上过错,恶意即有法律上过错。通说认为善意占有包括有过错占有和无过错占有,没有逻辑根据。

需要指出的是,必要注意义务之“必要”难以明确界定,最终只能由法官依法决定。因此,何谓“应知”,最终也只能由法官依法决定。

(二)善意根据之区别

有法谚谓:“不知情免责,不知法不免责。”前半句话只能理解为,特定人为特定行为时,有正当理由相信自己的行为不侵害他人权利,此类行为不欠缺必要注意,不发生民事责任。至于何谓正当,只能由法官依法认定。显然,民法所谓善意即不知情,确切地说是不应知情。据此,法谚的前半句似可改为“不应知情免责”。法律是行为规范,法律为所有主体指明了合法的道路。此处之“情”,应该发生于特定人为特定行为前,不包括当事人之特定行为。

占有之移转,包括占有丧失行为和占有取得行为,这两个行为共同完成占有移转。民法上因行为人行为变动权利义务之他人称行为相对人,简称相对人。民法善意所不应知之“情”,并非行为人行为之性质,而是相对人行为之性质。在善意取得关系中,取得人不应知处分人无处分权,此处之“情”,指相对人行为之性质,符合法理。将善意占有界定为误信有权占有而占有,或者无怀疑地误信有权占有而占有,此处之“情”均指占有人自己行为之性质,违背上述法理。

占有移转关系中,占有丧失行为与占有取得行为共同完成占有移转,能否因此推论,不应知占有丧失行为之性质,即不应知占有取得行为之性质?同理,不应知占有取得行为之性质,即不应知占有丧失行为之性质?这一问题,涉及物权公示原则。

(三)通说与物权公示原则的冲突

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广东省水资源管理条例

广东省人大常委会


广东省第九届人民代表大会常务委员会公告(第154号)

  《广东省水资源管理条例》已由广东省第九届人民代表大会常务委员会第三十八次会议于2002年12月6日通过,现予公布,自2003年3月1日起施行。

   广东省人民代表大会常务委员会

   2002年12月6日

  广东省水资源管理条例

(2002年12月6日广东省第九届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过)

  第一章 总则

  第一条 为合理开发、利用、节约和保护水资源,加强水资源统一管理,实现水资源的可持续利用,根据《中华人民共和国水法》及有关法律、法规,结合广东省实际,制定本条例。

  第二条 广东省行政区域内水资源的开发、利用、节约、保护和管理,适用本条例。

  本条例所称水资源,是指地表水、地下水(包括地热水、矿泉水)。

  水资源属国家所有,国家规定对水资源实行取水许可制度和有偿使用制度。

  第三条 各级人民政府应当加强水资源管理,增加和保护植被,涵养水源,防治水土流失和水污染,改善生态环境。

  第四条 水资源实行行政区域管理与流域管理相结合的管理体制。

  省人民政府水行政主管部门负责广东省水资源的统一管理及本条例的组织实施。市、县人民政府水行政主管部门按照规定的权限负责本行政区域内水资源的统一管理。广东省设立的流域管理机构,在所管辖的范围内行使由法律、法规和省人民政府水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。

  县级以上人民政府环境保护、交通、建设、国土资源、经济贸易、农业、渔业、林业等部门按照职责分工,负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。

  第五条 开发、利用、节约和保护水资源应当全面规划,统筹兼顾,综合利用,讲求效益,发挥水资源的多种功能。

  第六条 实行计划用水、节约用水。

  第七条 鼓励、支持开发、利用、节约和保护水资源的科学研究。

  第八条 在水资源开发、利用、节约、保护和管理工作中成绩显著的单位和个人,由县级以上人民政府或者有关主管部门给予表彰和奖励。

  第二章 开发利用第九条水资源综合规划,由县级以上人民政府水行政主管部门组织编制,报本级人民政府批准,并报上一级人民政府水行政主管部门备案。

  防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、渔业等专业规划,由县级以上人民政府水行政主管部门组织编制,或者其他有关部门会同同级人民政府水行政主管部门组织编制,报本级人民政府批准。

  第十条 各级人民政府应当把水资源规划纳入国民经济和社会发展总体规划。在水资源不足地区,应当控制城镇发展规模和耗水量大的工业、农业及其他建设项目。

  第十一条 水资源配置应当优先满足生活用水,维护生态环境基本用水需求。

  第十二条 地下水年度可开采量、井点总体布局和取水层位,由县级以上人民政府水行政主管部门会同有关部门确定,并报上一级人民政府水行政主管部门备案。

  地下水的限制开采区和禁止开采区,由地级以上市人民政府水行政主管部门会同国土资源、建设等有关部门划定,报本级人民政府批准。

  第十三条 县级以上人民政府水行政主管部门可以根据实际情况,按照规定的权限,在特定的水域或者区域制定具体的水资源配置方案,报本级人民政府批准后实施。

  第十四条 跨流域或者跨行政区域取水的,应当先征求有关地区和部门的意见,统筹兼顾调出和调入流域或者区域的用水需求,达成协议后,方可按照规定申请办理取水许可手续。达不成协议引起纠纷的,由共同的上一级人民政府裁决。在纠纷解决前,任何一方不得修建排水、阻水、取水和截(蓄)水工程,不得单方面改变水的现状。

  第三章 取水许可第十五条直接从江河、湖泊或者地下取水的,取水单位和个人(以下统称取水户)必须按照本条例的规定向县级以上人民政府水行政主管部门申请取水许可证。但农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。

  第十六条 下列取水不需要申请取水许可证:(一)家庭生活、禽畜饮用月取水量一百立方米以下的;(二)用人力、畜力或其他简易方法非营利性月取水量一百立方米以下的;(三)农业灌溉、水产养殖年取地表水量十万立方米以下的;(四)农业抗旱应急取水的;(五)为消除对公共安全或者公共利益的危害而必须取水的;(六)为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全而必须取水的;(七)农村敬老院、中小学校自用直接取水的。

  第十七条 新建、改建、扩建的建设项目,需要申请或者重新申请取水许可的,应当向县级以上人民政府水行政主管部门提出取水许可预申请;预申请经批准后,方可向计划、建设部门办理立项、建设等手续;建设项目批准后,应当持有关批准文件提出取水许可申请。

  不列入国家基本建设程序的取水工程,可直接向县级以上人民政府水行政主管部门提出取水许可申请。

  第十八条省人民政府水行政主管部门负责下列取水许可的审批、发证:(一)省管水利(含供水,下同)工程取水;(二)总装机五万千瓦以上的水电工程取水;(三)跨地级以上市行政区域取水;(四)其他日取地表水十五万立方米以上的。

  地级以上市人民政府水行政主管部门负责下列取水许可的审批、发证:(一)日取地表水不满十五万立方米的市管水利工程取水;(二)总装机五千千瓦以上、不满五万千瓦的水电工程取水;(三)日取地下水单井二千立方米以上、单位井群一万立方米以上的取水;(四)其他日取地表水五万立方米以上、不满十五万立方米的取水;(五)跨县级行政区域取水,以及在未设水行政主管部门的县级行政区域内取水。

  县级人民政府水行政主管部门负责本条第一、二款规定以外的取水许可的审批、发证。

  第十九条 在珠江干流和西江取水量超过水利部规定限额的,取水许可应当报珠江流域管理机构审批、发证。

  第二十条 县级以上人民政府水行政主管部门接到取水许可申请后,应当在六十日内决定批准或者不批准;需要补充或者修正材料的,应当在三十日内通知申请人;不予批准的,应当说明理由并书面通知申请人。申请取水有争议的,应当在争议解决后审批。

  第二十一条 开采矿泉水、地热水的,应当向县级以上人民政府水行政主管部门提出取水许可申请,在取得取水许可证后,方可到国土资源管理部门办理相应的手续。

  第二十二条 取水户应当在取水点装置经计量管理部门检测合格的量水设施。无量水设施或量水设施运行不正常的,取水量按取水设施最大取水能力计算。

  第二十三条 取水许可证实行年度审验制度。未经年审或者年审不合格的,取水许可证无效。

  取水许可证有效期不得超过五年。取水期限届满,如需继续取水的,取水户应当在期满前九十日重新办理取水许可手续。

  取水许可证不得出租、转借、涂改和伪造。

  第二十四条 有下列情况之一的,原审批机关可核减或者限制其取水量:(一)自然原因使水源发生变化的;(二)地下水严重超采或者地下水开采可能引起地面沉降等地质灾害的;(三)需水量增加而水源无法满足的;(四)节水、废污水处理措施不落实的;(五)其他特殊情况。

  第四章 水资源费征收、使用和管理第二十五条取水户应当缴纳水资源费,本条例第十六条规定的除外。水资源费的征收标准和具体征收办法按照省人民政府的规定执行。

  第二十六条 水资源费实行分级征收。

  省人民政府水行政主管部门负责征收省管水利工程取水的水资源费,省管电力工程取水的水资源费由取水口所在的地级以上市人民政府水行政主管部门负责征收;取水口在民族自治地方的省管水利、水电工程取水的水资源费,由民族自治地方的县级人民政府水行政主管部门负责征收。

  地级以上市人民政府水行政主管部门负责征收取水口在本行政区域的市管水利、水电工程取水的水资源费,以及在未设县级人民政府水行政主管部门的行政区域内取水的水资源费。

  其他应征收的水资源费,由取水口所在地的县级人民政府水行政主管部门征收。

  对跨市、县行政区域取水的水资源费的征收有争议的,由共同的上一级人民政府水行政主管部门协调后,报本级人民政府批准执行。

  第二十七条 水电工程取水的水资源费按实际发电量计收,其他取水的水资源费按实际取水量计收,水资源费列入成本。

  第二十八条 水资源费统一缴入同级财政,实行预算管理和分级分成管理。县级水资源费,属对县管工程取水征收的,应当按照百分之十的比例上交地级以上市财政,属对省管、市管工程取水征收的,应当按照百分之二十的比例上交地级以上市财政;地级以上市征收的水资源费,应当按照百分之十的比例上交省级财政。

  第二十九条 水资源费应当用于水资源的保护和管理,实行专款专用,具体办法由省人民政府制订。

  第五章 计划用水与节约用水第三十条县级以上人民政府水行政主管部门负责组织、指导和监督计划用水、节约用水工作。

  第三十一条 全省的水中长期供求规划,由省人民政府水行政主管部门会同省人民政府有关部门制定,报省人民政府计划行政主管部门审查批准后,纳入全省国民经济和社会发展计划。市、县水中长期供求规划,由市、县人民政府水行政主管部门会同有关部门根据全省水中长期供求规划制定,报同级人民政府计划行政主管部门审查批准。

  第三十二条 水量分配、调度计划由县级以上人民政府水行政主管部门会同有关部门制定,报本级人民政府批准后实施。

  跨市、县(区)的水量分配、调度计划,由上一级人民政府水行政主管部门征求有关人民政府意见后制定,报本级人民政府批准。

  有调蓄任务的水工程管理单位,应当按照经批准的水量分配、调度计划蓄水、放水。

  因干旱等特殊情况,各级人民政府防汛、防旱、防风指挥机构按照规定的权限,可以对水量进行临时调度,取水户和水工程管理单位必须服从。

  第三十三条 农业灌溉应当推广管道输水、喷灌、滴灌、渗灌等节约用水技术,完善灌溉工程的改造配套和渠道防渗设施,减少耗水量。

  第三十四条 城镇供水应当加强对用户的节约用水管理工作,加强供水、用水设施的管理,减少水的漏损量。

  第三十五条 取水户应当严格按照经批准的取水量取水。对超额取水部分实行累进征收水资源费。超额取水不足百分之十的部分,加收一倍水资源费;超额取水百分之十以上,不足百分之二十部分,加收二倍水资源费;超额取水百分之二十以上,不足百分之三十部分,加收三倍水资源费。超额取水百分之三十以上的,县级以上人民政府水行政主管部门应当责令其暂停取水,限期整改。

  第六章 水资源保护第三十六条县级以上人民政府水行政主管部门应当会同环境保护行政管理等有关部门编制水资源保护规划;拟定水功能区划,报本级人民政府批准实施。

  县级以上人民政府水行政主管部门按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准,审定本行政区域水体的纳污能力,向环境保护行政管理部门提出限制排污总量的意见。

  第三十七条 县级以上人民政府应当对饮用水源地、风景名胜区水体、重要渔业水体及其他具有特殊经济、文化价值的水体,划定水资源保护区,采取严格保护措施,保证保护区内的水质符合规定用途的标准。

  第三十八条 县级以上人民政府水行政主管部门应当加强水资源监测,定期发布水资源公报。

  第三十九条 开发利用地下水,必须防止地面沉降、水源枯竭和海水入侵,防止水质恶化。

  县级以上人民政府水行政主管部门应当会同有关部门,根据地下水、地面沉降等观测资料,确定地面沉降地区的地下水年度开采总量和回灌总量,严格限制开采。

  取水户应当加强对地下水水位、水量、水质的监测,建立技术档案。

  第四十条 禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。

  在河道、湖泊、水库、渠道设置或改建、扩建排污口,必须经县级以上人民政府水行政主管部门审查同意后,方可向环境保护行政管理部门办理排污申请手续。

  第四十一条 县级以上人民政府水行政主管部门对本行政区域内的取水户进行现场检查时,被检查单位应当如实提供有关情况和资料。

  第七章 法律责任第四十二条违反本条例规定,未经批准兴建取水工程的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令其停止违法行为,限期补办审批手续;逾期不补办审批手续或者不予批准取水的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期拆除取水工程,逾期不拆除的,强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下罚款。

  第四十三条 违反本条例规定,未经批准擅自取水或者不按照批准的取水许可规定条件取水的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期采取补救措施,处二万元以上十万元以下罚款;情节严重的,吊销取水许可证。

  第四十四条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令其停止违法行为,采取补救措施,可处以警告或者一千元以上三万元以下罚款;情节严重的,吊销其取水许可证:(一)不按规定装置取水计量设施的;(二)妨碍县级以上人民政府水行政主管部门监督检查,拒不提供有关资料或者提供假资料的;(三)拒不执行县级以上人民政府水行政主管部门作出的取水量核减或者限制决定的;(四)出租、转借、涂改取水许可证的。

  第四十五条 违反本条例规定开采地下水,引起地面沉降、水源枯竭、海水入侵或者水质恶化的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令其停止取水,采取补救措施,可处以五千元以上五万元以下罚款。

  第四十六条 拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳;逾期不缴纳的,从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金,并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款。

  第四十七条 隐瞒、截留、挪用水资源费的,由上一级人民政府水行政主管部门会同同级财政、审计、监察等部门进行查处,强制扣缴,并对有关负责人和直接责任人给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第四十八条 县级以上人民政府水行政主管部门对符合条件的取水申请不予批准取水或者对不符合条件的取水申请给予批准取水许可的,由上一级主管部门或者监察机关对负责人和有关直接责任人给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第四十九条 县级以上人民政府水行政主管部门及其他有关部门工作人员在履行职责时玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或上一级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第八章 附则(略)

  第五十条 本条例自2003年3月1日起施行。


北海市政府采购管理实施暂行办法

广西壮族自治区北海市人民政府


北海市政府采购管理实施暂行办法




第一章 总 则

第一条 为了加强我市政府采购管理,规范政府采购行为,根据财政部《政府采购管理暂行办法》、《政府采购合同监督暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购运行规程暂行规定》和财政部、中国人民银行《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》的有关规定,制定本办法。

第二条 北海市市级国家机关、实行预算管理的单位和社会团体(以下统称采购机关),使用财政性资金实施政府采购,适用本办法。前款所称财政性资金包括预算内资金、预算外资金、政府专项资金以及采购机关按照政府采购拼盘项目的要求安排的自有资金。

第三条 本办法所称的政府采购。是指采购机关以购买、租赁、委托或雇用等方式获取货物、工程和服务的行为。
货物,是指各类物品及其附带服务,包括:土地、建筑物、一般设备、办公消耗用品、建筑装饰材料、物资、专用材料、专用设备、交通工具、其他货物。
工程,是指新建、扩建、拆除、修缮、装饰等类建设项目及其附带服务,包括:建筑物、市政建设工程、环保工程、绿化工程、水利防洪工程、交通运输工程、电力工程、电信工程、修缮装饰工程、系统集成网络工程、其他各类工程。
服务,是指除工程以外的其他劳务,包括:印刷出版、专业咨询、工程监理、信息技术及信息管理软件开发设计、维修、保险、会议、租赁、培训等。

第四条 有下列情形之一的政府采购,不适用本方法:
(一)涉及国家安全和秘密的;
(二)因战争、自然灾害等不可抗力因素,需紧急采购的;
(三)人民生命财产遭受危险,需紧急采购的;
(四)驻境外机构在境外采购的;
(五)市人民政府认定的其他情形。

第二章 组织机构

第五条 我市政府采购组织机构包括政府采购领导机构、政府采购管理机构、政府采购机关。 采购机关分为集中采购机关和非集中采购机关。

第六条 北海市政府采购领导小组是我市政府采购的领导机构,对我市政府采购工作进行统一领导,负责政府采购工作的实施、政策的协调和重大事项的决策。

第七条 北海市财政局是我市政府采购的管理机构,负责政府采购的政策制定和监督管理,不参与政府采购中的具体商业活动。其主要职责是:
1、管理和监督政府采购活动;
2、制定本市政府采购规章制度;
3、编制市级采购机关政府采购预算和政府采购计划;
4、根据政府采购预算拨付政府采购资金;
5、审核集中采购合同;
6、处理本市政府采购中的投诉事项;
7、办理其他有关政府采购的事务。

第八条 北海市政府采购中心是北海市政府采购的集中采购机关,负责执行市级年度集中采购计划,主要职责是:1、根据政府采购预算编制集中采购目录;2、组织实施集中采购,即纳入集中采购目录的政府采购活动;3、审查批准政府采购供应商资格;4、审查批准社会中介机构取得本市政府采购业务的代理资格;5、确定政府采购项目的具体采购方式;6、受其他采购机关委托,代其组织采购事宜;7、指导非集中采购机关组织政府采购活动;8、收集、发布和统计政府采购信息;9、办理市财政局交办的其他政府采购事宜。

第九条 非集中采购机关主要职责是:负责本单位政府采购预算和计划的编报;负责填报集中采购项目清单及申报集中采购事项;组织实施分散采购活动;负责编报分散采购的政府采购信息统计报表,市财政局确定的其他政府采购事宜。
采购机关应指定专人负责政府采购事务,并将政府采购联络人名单送市财政局备案。

第三章 集中采购和分散采购

第十条 政府采购组织形式分为集中采购和分散采购。
集中采购,是指由市政府采购中心根据集中采购目录按照政府采购制度规定组织的采购活动。
分散采购,是指由非集中采购机关按照政府采购制度规定,组织采购除集中采购目录以外的其它项目的采购活动。

第十一条 我市政府采购实行集中采购目录管理,集中采购目录由市政府采购中心按年度编制并提交市政府采购领导小组审批后,公布实施。

第十二条 集中采购和分散采购事务经市财政局批准可以委托具备政府采购业务代理资格的社会中介机构承办。

第十三条 非集中采购机关之间在实施分散采购时可以组织联合采购。

第四章 政府采购程序

第十四条 政府采购程序包括:编制和批准政府采购预算;制定政府采购计划,确定政府集中采购目录;确定并执行采购方式;签订和履行采购合同;验收和结算等。

第十五条 政府采购预算是部门预算(或单位财务收支计划)的组成部分。采购机关应按财政部门规定的内容和格式编制政府采购预算表,报市财政局审核。
非一级预算单位需经一级预算单位审核汇总后报市财政局审核。
市财政局根据各单位上报的政府采购预算表汇总编制政府采购预算,上报市人民政府审批。

第十六条 市财政局依据批复的政府采购预算,编制市级政府采购计划,并批复给各采购机关。
政府采购计划是政府采购预算的具体实施方案,是年度政府采购执行和考核的依据。政府采购 计划主要内容包括:集中采购和分散采购项目、采购方式、采购时间、资金支付办法等。其中,属于集中采购目录的项目由市政府采购中心组织实施。

第十七条 集中采购基本程序:
(一)编制、审批政府采购预算;
(二)编制并批复政府采购计划;
(三)填报《政府采购项目清单》。市直一级预算单位接到市财政局下达的政府采购计划后,在30日内组织所属各单位填制已纳入市级集中采购目录的《政府采购项目清单》(格式见附件1),审核汇总后,提交市财政局。
一级预算单位提交的《政府采购项目清单》原则上不能指定唯一品牌,特殊情况须经市财政局批准。在一个预算年度内,原则上同一采购机关对同一采购项目不得申报采购两次以上。
每月25号之前报送下一个月的政府采购项目的采购项目清单。
(四)核发采购资金。按本办法第八章的有关规定办理。
(五)政府采购中心制定采购实施方案,按规定组织实施采购活动,政府采购中心确定采购方案后,采购机关不得更改,特别是不能更改商品的品 牌及规格型号。
采购机关要派专人自始至终参加整个采购活动,负责采购文件的确认,有权参与评标。
(六)确定供应商、集中采购机关对评标委员会(或谈判小组、询价小组)推荐的供应商候选人进行认真审查,并按评标委员会推荐意见、价格高低、采购机关的选择倾向等方面确定供应商。
(七)签订合同及验收工作。确定供应商后,由集中采购机关组织采购机关与供应商签订采购合同并完成验收工作。
(八)政府采购资金的支付申请。采购机关组织验收完成后,应及时向市财政局提出支付申请,具体操作按本办法第八章的有关规定办理。

第十八条 分散采购的操作程序由采购机关按财政部《政府采购运行规程暂行规定》和本办法的有关规定办理。

第五章 政府采购方式

第十九条 政府采购(包括集中采购和分散采购)采用以下采购方式:
(一)公开招标采购;
(二)邀请招标采购;
(三)竞争性谈判采购;
(四)询价采购;
(五)单一来源采购;
(六)定点采购。
公开招标采购是指采购机关或其委托的政府采购业务代理中介机构(统称招标人)以招标公告的方式邀请不特定的供应商投标的采购方式。
邀请招标采购是指招标人以投标邀请书的方式邀请五家以上特定的供应商投标的采购方式。
竞争性谈判采购是指采购机关直接邀请三家以上的供应商就采购事宜进行谈判的采购方式。
询价采购是指采购机关对三家以上的供应商提供的报价进行比较,以确保价格具有竞争性的采购方式。
单一来源采购是指采购机关向供应商直接购买的采购方式。
定点采购是指招标人以招标或谈判等方式确定定点供应商的采购方式。

第二十条 公开招标采购方式的限额标准(以下简称“限额标准”)按以下标准执行:
(一)工程类:工程预算规模达30万元;
(二)货物类:年内批量或单项采购达10万元;
(三)服务类:采购项目达3万元。
达到公开招标限额标准的采购项目,采购机关应当采用公开招标采购方式。因特殊情况需要采用其他方式采购的,按本办法第二十一条、第二十三条、第二十五条、第二十七条的规定,在采购活动开始前,提前15个工作日报市财政局批准。

第二十一条 限额标准以上但符合下列情况之一的采购项目,经市财政局批准,采购机关可以采用邀请招标采购方式:
(一)具有特殊性,只能向有限范围的供应商采购;
(二)采用公开招标方式时间长、费用高,不能达到节省资金的目的;

第二十二条 实行公开招标方式和邀请招标方式的,应当按《中华人民共和国招标投标法》和《政府采购管理暂行办法》等有关法律、规章规定的程序及要求,编制标书、刊登公告或发招标邀请、接收投标、组织开标、评标和定标,并按规定向市 财政局提交采购合同等有关备案文件招标文件。应当经采购机关确定,采购机关对招标文件的真实性负责。

第二十三条 限额标准以上但符合下列情况之一的采购项目,经市财政局批准,采购机关可以采用竞争性谈判采购方式:
(一)招标后没有供应商投标或者没有合格标的;
(二)货物、工程、服务采购顶目的技术复杂,或者服务性质特殊、采购机关难以拟订详细规格或确定服务特点;
(三)出现不可预见的急需采购,而无法按招标方式得到的;
(四)投标文件的准备需较长时间才能完成的;
(五)供应商准备投标文件需要高额费用的;
(六)对高新技术含量有特别要求的;
(七)财政局认定的其他情形。

第二十四条 采取竞争性谈判方式的,应当遵循下 列基本程序:
(一)成立谈判小组。市政府采购中心或中介机构应当按照规定组成谈判小组作为竞争性谈判的谈判人。 谈判小组成员不得少于3人。
(二)制定谈判文件。谈判人应当事先制定谈判文件,明确谈判程序、谈判内容、合同草案的条款以及评标标准等事项。
(三)确定参加谈判的供应商名单。谈判人根据采购需求确定三个以上参加谈判的供应商名单。
(四)谈判。在谈判活动中,谈判人所有成员应当集中与单一供应商分别进行谈判。谈判的任何一方不得透露与谈判有关的其他供应商的技术资料、价格和其他信息。
(五)谈判文件的修改。在谈判过程中,谈判人对谈判文件有实质件变动的,均应以书面形式通知所有参加谈判的供应商。
(六)定标。 谈判结束后,谈判人应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内提出最后报价,谈判人依据评标标准确定中标供应商。同时,将中标结果通知所有参加谈判的未中标供应商。

第二十五条 限额标准以上但符合下列情况之一的采购项目,经市财政局批准,采购机关可采用询价采购方式:
(一)采购的货物规格、标准统一,现货货源充足;
(二)价格变化的幅度小。

第二十六条 采取询价采购方式的,应当遵循下 列基本程序:
(一)成立询价小组 市政府采购中心或中介机构应当组成不少于3人的询价小组,作为询价采购的询价人,询价人应当就价格构成和定标标准等事项作出统一规定。
(二)确定供应商名单。询价小组根据采购需求向不少于三家的有关供应商发出询价通知书让其报价。
(三)询价。询价人要求被询价的供应商一次报出不得更改的价格。
(四)定标。询价人应当根据符合采购需求且报价最低的原则确定中标供应商。同时,将中标结果通知所有被询价的未中标的投标人。

第二十七条 限额标准以上但符合下列情况之一的采购项目,经市财政局批准,采购机关可以采用单一来源采购方式:
(一)只能从特定供应商处采购,或供应商拥有专有权,且无其他合适替代标的;
(二)原采购的后续维修、零配件供应、更换或扩充,必须向原供应商采购的;
(三)在原招标目的范围内,补充合同的价格不超过原合同价格50%的工程,必须与原供应商签约的;
(四)预先声明需对原有采购进行后续扩充的;
(五)采购机关有充足理由认为只有从特定供应商处进行采购,才能促进实施相关政策目标的;
(六)从残疾人、慈善等机构采购的;
(七)财政部门认定的其他情形。

第二十八条 采用单一来源采购方式应当遵守下列基本程序:
(一)确定供应商名单,并掌握供应商的基本情况,形成文件资料。
(二)准备采用单一来源采购方式的理由说明材料,包括说明书和相关文件。
(三)将上述材料报送市财政局审查,经市财 政局批准后,才能进行采购活动。

第二十九条 未达到第二十条规定限额标准以上的公务用车维修、加油、保险、大宗印刷、低值易耗品、办公用品以及外事接待、各类会议等政府采购项目可实行定点采购。

第三十条 实行定点采购,应当遵循下列程序:
(一)政府采购中心通过招标等方式确定供应商;
(二)签订定点采购合同,交市财政局备案;
(三)采购机关持市政府采购中心统一制作的采购凭据(如采购卡)向供应商采购所需货物或服务。

第三十一条 采购机关采购限额标准以上的分散采购项目,应当委托市政府采购中心组织采购。

第三十二条 用国际组织、外国政府或者外国法人、其他经济组织及个人的贷款、赠款进行采购的项目,贷款人对采购方式有约定的,在不违反国家规定的前提下,从其约定。

第六章 政府采购合同

第三十三条 采购机关和供应商之间的权利和义务,应当以书面合同方式规定。政府采购合同的内容由采购机关与供应商平等协商约定,但市财政局依法规定政府采购合同必需具备的条款,必须在合同中反映。
政府采购合同的订立和履行,应当依照《中华人民共和国合同法》、财政部《政府采购合同监督暂行办法》和其他有关法律法规进行。

第三十四条 政府采购合同原则上应当由采购机关与中标供应商签订,也可以由采购机关委托上级预算单位或招标机构与中标供应商签订,但应当在合同条款中明确各自的责任,包括采购机关负责组织验收的责任。

第三十五条 政府采购合同内容一经确定,采购机关应将合同草案的有关文件报市财政局。市财政局收列合同草案7个工作日后如无异议,采购机关方可签订合同。采购机关在合同签订后7日内将合同副本报市财政局备案。

第三十六条 采购合同当事人应当全面履行合同规定的义务,任何一方不得擅自变更或者解除合同。在合同履行过程中,如因特殊情况需要变更或终止合同的,采购机关应当将变更或终止合同的理由及相应措施书面报市财政局备案。

第三十七条 政府采购合同履行中,采购机关需另行采购与合同标的相同的货物、工程和服务的,经市财政局同意,在不变更合同其他条款的前下,可以与供应商协商签订补充的采购合同。但补充的合同涉及的采购金额不得超过合同采购金额的百分之三十。

第七章 验收与付款

第三十八条 验收人员应当在验收书上签署“合格”或“不合格”字样,并签署验收人姓名,以证明验收合格与否,并承担相应的法律责任。
采购机关与供应商之间,就验收合格与否产生分歧,可邀请国家认可的质量检测机构重新组织验收,并出具验收报告。采购机关根据该验收报告裁定验收结果。所发生的费用,由责任方支付。

第三十九条 采购机关按照合同约定需要向供应商付款时,应当按本办法第八章政府采购资金支付的有关规定,向市财政局提交拨款申请及有关文件,申请支付。

第八章 政府采购资金的支付

第四十条 政府采购资金拨付方式主要有财政直接拨付和分散(授权)拨付两种形式。

第四十一条 财政直接拨付是指市财政局按照政府采购合同约定,将政府采购资金通过代理银行(国有商业银行或股份制商业银行)直接支付给中标供应商的拨款方式。市财政局在代理银行按规定开设用于政府采购资金的专户(以下统称政府采购资金专户)。任何部门不得自行开设政府采购资金专户。财政直接拨付具体形式有财政全额直接拨付、财政差额直接拨付和政府采购卡支付方式。
财政全额直接拨付,是指按照先集中后支付的原则,在采购活动开始前,采购机关必须先将单位自有资金和经批准留用的预算外资金汇集到政府采购资金专户;需要支付资金时,市财政局根据合同履行情况,将预算资金、已经汇集的单位自有资金和预算外资金通过政府采购资金专户直接拨付给中标供应商。
财政差额直接拨付,是指财政部门和采购机关按政府采购拼盘项目合同中约定的各方负担的资金比例,分别将预算资金和预算外资金及单位自有资金支付给中标供应商。
政府采购卡支付方式,是指采购机关使用选定的代理商业银行单位借记卡支付采购资金的行为。采购卡支付方式适用于采购机关经常性的零星采购项目。

第四十二条 分散(授权)拨付方式,是指在全面实行财政直接拨付方式之前,按照现行预算拨款管理体制,由采购机关自行将采购资金拨付给中标供应商。

第四十三条 市级集中采购项目实行财政全额直接拨付方式。分散采购项目实行财政直接拨付方式或实行分散(授权)拨付方式的具体项目和范围,由市财政局随年度政府采购计划一并下达给一级预算单位。

第四十四条 实行财政直接拨付方式的政府采购资金在不改变单位预算级次和单位会计管理职责的前提下,由市财政局在政府采购计划下达后按预算额度将采购资金预留在政府采购资金专户,不再拨给采购机关。

第四十五条 财政直接拨付方式的具体操作程序:

(一)资金汇集。实行全额支付方式的采购项目,市财政局和采购机关应当在政府采购活动开始前5个工作日内,依据政府采购计划将应分担的预算资金(包括缴入财政专户和财政部门批准留用的资金)及采购机关自有资金足额划入政府采购资金专户。其中已上缴财政专户的预算外资金,由采购机关提前10个工作日向市财政局提出用款计划,送一级预算单位确认,报市财政局审批后,由市财政局从预算外资金财政专户直接划入政府采购资金专户。
实行差额支付方式的采购项目,采购机关应当在确保具备支付应分担资金能力的前提下开展采购活动。

(二)支付申请。采购机关根据合同约定需要付款时,应当在合同规定付款日期前,提前10个工作日向市财政局提交政府采购顶算拨款申请书和有关采购文件。其中,实行差额支付方式,必须 经市财政局确认已先支付单位自有资金和批准留用预算外资金后,方可提出支付预算资金申请。
采购文件主要包括:市财政局批复的采购预算 (计划)、采购合同副本、验收结算书或质量验收报告、采购机关已支付应分担资金的付款凭证、采购发货票、供应商银行账户及市财政局要求的其它资料。

(三)支付。市财政局审核采购机关填报的政府采购资金拨款申请书(格式见附件2)和有关政府采购文件无误后,通知代理银行通过政府采购资金专户支付给供应商,并由代理银行开具政府采购资金入账通知单(格式见附件3),分别送一级预算单位备查和采购机关记账。
差额支付方式应当遵循先自有资金和批准留用的预算外资金,后财政专户的预算外资金和预算资金的顺序执行。因采购机关未能履行支付申请程序或支付应负担的付款义务而引起的法律责任,全部由采购机关承担。

第四十六条 属于财政直接拨付范围且实行项目法人责任制的工程采购项目,应当通过一级预算单位向市财政局提出拨款申请。

第四十七条 市财政局对于履约时间较长或采购资金量较大或分期分批支付的项目,可以要求采购机关制定资金划拨计划,将预算外资金和单位自筹资金分期分批划入政府采购资金专户。

第四十八条 采购过程中,因特殊情况导致采购资金增加时,增加的资金由市财政局和采购机关按事先确定的各自应负担的比例补足。其中,属于政府采购资金专户管理的项目,应当将增加的资金划入政府采购资金专户。

第四十九条 实行财政直接拨付办法后,节约的预算资金原则上留在银行国库,用于平衡预算。预算外资金及单位自筹资金按各自负担比例原渠道划还采购机关。

第五十条 实行分散(授权)拨付方式的财政性资金拨款事宜,由一级预算单位根据部门预算安排编制分月用款计划报市财政局,经审核无误后办理拨款手续。

第五十一条 政府采购资金专户发生的利息收入,原则上由市财政局按有关程序全额作为收入缴入国库。

第五十二条 采购机关要加强政府采购资金财务会计核算工作。根据政府采购资金入账通知单,认真做好有关财务会计记帐工作。

第九章 财务处理

第五十三条 政府采购资金入账通知单是政府采购财政预算拨款和财政专户拨款的凭证.采购机关据此做账务处理凭证;供应商开具的发票,送采购机关作为账务处理凭证。

第五十四条 年终,采购机关应将政府采购支出与本单位的经费支出合并向财政部门编报决算。

第五十五条 具体财务处理办法由市财政局根据暂行办法另行规定。

第十章 监督检查

第五十六条 市财政局和一级预算单位要建立经常性的政府采购工作监督检查制度。除政府采购预算中的采购项目作为每年专项审计检查内容外,市财政局还要定期或不定期对其他采购活动进行审计检查。
被监督检查的采购机关和中介机构应当如实反映情况。提供有关材料。

第五十七条 财政部门可以根据工作需要,会同有关部门组织专家对采购机关的政府采购项目的运行情况进行评估,提出评审意见 一级预算单位要加强系统内部政府采购工作的管理,及时发现并纠正管理工作中存在的问题,确保各项规定的贯彻落实。

第五十八条 对检查中发现的问题,市财政局、审计局、监察局等部门要按照有关规定予以处理。

第五十九条 审计部门和监察部门应当依法对政府采购活动进行监督。其中,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判方式的,监察部门要进行全过程监督。

第六十条 供应商对采购机关政府采购范围、方式、文件内容、说明及合同变更或补充等有疑问的,可以向市财政局提出质询或投诉。市财政局对此应及时予以答复。

第六十一条 采购机关应当对每项采购活动作出记录并保存两年。采购记录应当接受市财政局的检查。采购记录至少应包括下列内容:
(一)采购项目类别、名称;
(二)采购项目预算和资金构成以及合同价格;
(三)采购方式。 采用公开招标以外采购方式的,应当载明选择采购方式的原因;
(四)邀请或选择供应商的条件和原因;
(五)评标标准及确定中标人的原因;
(六)废标的原因。

第六十二条 财政部门发现正在进行的政府采购严重违反规定,给国家、社会公众和当事人利益造成重大损害或导致采购无效的,应当责令采购机关停止采购或者暂停资金拨付,并及时作出处理。

第六十三条 市财政局、政府采购中心、采购机关的工作人员,不履行本办法的规定.徇私舞弊,玩忽职守的,由有关行政机关给予行政处分,触犯刑律的,移交司法机关处理。

第六十四条 对财政部门作出的处罚,当事人不服的,可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第十一章 附 则

第六十五条 一县三区政府采购事宜可参照本办法执行。

第六十六条 本办法由北海市财政局负责解释。

第六十七条 本办法自2002年5月1日起施行。

附件:1、政府采购项目清单

2、政府采购资金拨付申请书

3、政府采购资金入账通知单