基本农田保护区环境保护规程（试行）
农业部
基本农田保护区环境保护规程（试行）
1996年9月6日，农业部
1 总 则
1．1 目的与依据
为规范和统一对基本农田保护区环境保护工作的内容与方法，提高对基本农田保护区环境保护工作的水平，进一步完善基本农田保护区制度，保障我国农业可持续发展中对农田环境质量的需要，根据《基本农田保护条例》对基本农田保护区环境的特殊保护规定，制定本规程。
1．2 内容
基本农田保护区环境保护工作的内容包括管理、监测和评价。
1．2．1 管理
管理是指基本农田保护区环境保护工作的管理机构设置、制度建立以及对制度的实施和监督检查。
1．2．2 监测
基本农田保护区环境监测是指：
·对基本农田保护区的大气、土壤和农产品的采样，并对其污染物因素进行测定。
·对农业生产活动中向基本农田保护区投入的农用水、化肥、农药、地膜、细菌肥料、农家肥、城市垃圾、污泥的使用控制和采样，并对可能造成基本农田保护区环境污染的因素进行测定。
·编写基本农田保护区环境的监测工作总结。
1．2．3 评价
基本农田保护区环境评价是指：
·将监测结果与国家颁布的有关标准进行分析对比，进而判断基本农田保护区环境是否被污染以及污染的类别、程度和范围。
·编写基本农田保护区环境质量报告。
1．3 适用范围
本规程适用于全国、省级（省、自治区、直辖市）、市级（地、市）、县级（县、市、区、旗）四级行政区域基本农田保护区环境的保护工作。未划入基本农田保护区的其他农产品生产用地的环境保护工作，参照本规程的规定执行。
2 基本农田保护区环境管理
2．1 管理机构与职责
2．1．1 管理机构设置
国务院农业行政主管部门会同有关部门负责全国基本农田保护区环境保护工作。
县级以上（含县级）地方各级人民政府农业行政主管部门负责本辖区的基本农田保护区环境保护工作。
2．1．2 职责
县级以上（含县级）人民政府基本农田保护区环境保护工作管理机构的职责是：
·领导、组织、规划和实施对基本农田保护区环境的监测与评价，并向同级和上一级人民政府提交基本农田保护区环境监测与评价报告。
·审核在基本农田保护区内建设项目“环境影响报告书”的“基本农田保护方案”。
·执行基本农田保护区环境污染事故的报告制度和及时对造成污染事故责任的单位或个人进行调查处理。
·检查对基本农田保护区的环境保护情况，并将检查结果书面报告同级和上一级人民政府。
·对向基本农田保护区提供不符合国家有关标准和规定的肥料、城市垃圾、污泥及其他农业生产资料的当事者进行处罚。
·国务院农业行政主管部门负责对省级基本农田保护区环境保护工作的培训与经验交流。省级农业行政主管部门负责省级以下各级行政区基本农田保护区环境保护工作的培训与经验交流。
2．2 保护制度
基本农田保护区环境保护工作应建立的制度包括：行政首长负责制度；监测、评价及其报告制度；污染事故报告制度；建设项目“环境影响报告书”的审核制度；检查制度。
2．3 行政首长负责制度
2．3．1 责任书的签定
县级以上（含县级）地方各级人民政府的一把手要分别与下一级政府一把手签定基本农田保护区环境保护目标责任书（内容要求列于附件一）。
2．3．2 责任书的检查
基本农田保护区环境保护责任书签定后，应采用文件形式和通过新闻媒介予以公布，便于社会与群众监督。县级以上（含县级）各级人民政府要定期对下一级政府的基本农田保护区环境保护目标责任进行检查。
2．4 监测、评价及其报告制度
2．4．1 监测、评价网
基本农田保护区环境监测、评价网设置纳入全国农业环境监测网建设。现有的全国三级农业环境监测站应按照基本农田保护区环境保护工作的要求，加强能力建设，并扩展延伸为四级。这四级站分别是：
·农业部环境监测总站；
·省级农业环境监测站；
·市级农业环境监测站；
·县级农业环境监测站。
未设置农业环境监测站的县级以上（含县级）地方各级人民政府应按照基本农田保护区环境监测与评价工作的要求，设置农业环境监测站。
2．4．2 监测、评价的领导与实施
各级行政区基本农田保护区环境监测、评价工作由同级政府农业环境保护行政主管部门统一领导，由同级农业环境监测站具体实施。
2．4．3 监测对象
基本农田保护区的环境监测对象包括：
·基本农田保护区的大气、土壤和农产品；
·农业生产活动中投入基本农田保护区的农用水、化肥、农药、地膜、细菌肥料、农家肥、城市垃圾、污泥。
2．4．4 评价的资料
基本农田保护区环境评价所需的资料包括：
·评价的标准：大气环境质量标准、保护农作物的大气污染物最高允许浓度、土壤环境质量标准、粮食和食品卫生标准等；
·基本农田保护区环境监测的结果。
2．4．5 监测的基本单位
基本农田保护区环境监测以县级行政区为基本单位组织进行。
2．4．6 评价的内容
基本农田保护区环境评价的内容包括：
·单因子评价；
·单要素评价；
·综合评价。
2．4．7 县级农业环境监测站的责任与监测、评价结果报告
责任包括：
·负责本级行政区域内的基本农田保护区环境监测、评价工作。监测原始资料要按附件二表1、2的内容要求，如实填写，由监测站负责人审核无误、无缺页后，复制二份。
·填写“基本农田保护区环境监测与评价基本情况表”和县级“基本农田保护区环境监测与评价汇总表”（内容要求见附件二表3、表4），复制二份。
·编写本级行政区域的“基本农田保护区环境监测与评价总结”的文字报告（内容要求见附件一）。
监测、评价结果报告办法：
县级监测站应于每年一月底前分别将本级行政区域的“基本农田保护区环境监测与评价总结”连同附件二表1、表2、表3和表4各一份报同级人民政府农业环境保护行政主管部门和上报市级农业环境监测站。表1、表2原始资料和表3、表4的另一份由县级农业环境监测站永久保存。
2．4．8 市级农业环境监测站的责任与监测、评价结果报告
责任包括：
·负责本级行政区域内的基本农田保护区环境监测、评价工作，审核市所辖各县级区域的上报材料。
·填写市级“基本农田保护区环境监测与评价汇总表”（内容要求见附件二表4），复制二份。
·编写市级“基本农田保护区环境监测与评价总结”的文字报告（内容要求见附件一）。
监测结果报告办法：
市级监测站应于每年2月底前分别将本级“基本农田保护区环境监测与评价总结”连同市级表4分别报同级人民政府农业环境保护主管部门和上报省农业环境监测站。市级农业环境监测站要长期保存县级上报材料和市级表4。
2．4．9 省级农业环境监测站的责任与监测、评价结果报告
责任包括：
·负责本级行政区域内的基本农田保护区环境监测、评价工作，审核省所辖各市级区域的上报材料。
·填写省级表4，复制二份。
·编写省级“基本农田保护区环境监测与评价总结”的文字报告（内容要求见附件一）。
监测结果报告办法：
省级监测站应于每年3月底前分别将本级“基本农田保护区环境监测与评价总结”连同省级表4分别报同级人民政府农业环境保护主管部门和上报农业部环境监测总站。省级农业环境监测站要长期保存市级上报材料和省级表4。
2．4．10 农业部环境监测总站的责任与监测、评价结果报告
责任包括：
·负责全国基本农田保护区环境监测、评价工作，审核各省级区域的上报材料。
·填写全国的表4，复制二份。
·编写全国“基本农田保护区环境监测与评价总结”的文字报告（内容要求见附件一）。
监测结果报告办法：
农业部环境监测总站要在每年5月底以前将全国的表4连同“全国基本农田保护区环境监测与评价总结”上报农业部环保能源司。农业部环境监测总站要长期保存省级上报材料和全国的表4。
2．5 污染事故报告制度
2．5．1 污染事故当事人的责任
造成或可能造成基本农田保护区环境污染事故的当事人，在污染事故发生或可能发生时，应当立刻采取断然措施，防止污染事故扩大，同时要向当地农业环境保护行政主管部门报告，接受调查处理。
2．5．2 污染事故的查处
农业环境保护行政主管部门接到报告后，应立即派人至事故现场调查，对事故发生的原因和污染程度进行恰当的认定，作出处理结果报告（污染事故处理结果报告的内容见附件一）后，报上一级农业环境保护行政主管部门。
2．5．3 污染事故特报
基本农田保护区环境的重大或特大污染事故（其划分办法按农业部《农业环境监测报告制度》的有关规定执行），须上报农业部环保能源司。报告分为速报、确报和处理结果报告：
·速报是指从事故发生起48小时内，通过电话或派人直接报告：
·确报是指在查清事故发生地点、污染事故的性质、污染源、主要污染物、污染程度后，以书面文字材料的形式及时上报；
·处理结果报告是指事故处理完毕后，以处理结果报告的文字形式及时上报。
2．6 建设项目环境影响报告书的审核制度
2．6．1 建设项目环境影响评价制度
经省级以上（含省级）人民政府批准，在基本农田保护区内兴建的国家重点建设项目，须进行建设项目环境影响评价，并在要求的“建设项目环境影响报告书”内容基础上增加“基本农田保护方案”的篇章。
2．6．2 “基本农田保护方案”的内容
“建设项目环境影响报告书”中“基本农田保护方案”内容的要求列于附件一。
2．6．3 建设项目环境影响报告书的审核程序
在基本农田保护区内兴建建设项目的单位或个人，须将包括“基本农田保护方案”篇章的“建设项目环境影响报告书”经农业行政主管部门审核同意后，同级环境保护行政主管部门方可按照建设项目环境保护的规定要求，审查批示“建设项目环境影响报告书”。
2．7 处罚制度
对向基本农田保护区提供不符合国家有关标准和规定的肥料、城市垃圾、污泥、农用水及其他农业生产资料的当事者进行罚款处理。
2．8 检查制度
县级以上（含县级）人民政府应组织专门人员或设置专门机构定期对所辖下一级人民政府对基本农田保护区环境保护工作的执法情况进行检查。
3 基本农田保护区环境监测
3．1 大气监测
3．1．1 监测项目
根据中华人民共和国大气环境国家标准（ＧＢ3095--82）和保护农作物的大气污染物最高允许浓度国家标准（ＧＢ9137--88），基本农田保护区的大气监测项目选取：总悬浮微粒、二氧化硫、氮氧化物、氟化物。
省级人民政府农业环境保护行政主管部门可遵照国家有关标准，根据当地大气污染源实际增减监测项目。
3．1．2 采样
基本农田保护区大气样品采集点设置、采样时间、采样设备等的方法与要求，现按国家环境保护局1986年所编《环境监测技术规范》第二册中的有关规定执行。待国家有关方法标准颁布后，按国家标准执行。
3．1．3 分析方法
基本农田保护区大气各监测项目的分析方法列于附件三表1。除二氧化硫的分析操作按国标（ＧＢ8970--88）的方法执行之外，其余各监测项目分析方法的具体操作现按国家环境保护局1986年所编《环境监测技术规范》第二册和城乡建设环境保护部环境保护局1983年颁布的《环境监测分析方法》的有关规定执行。待国家有关方法标准颁布后，按国家标准执行。
3．2 土壤监测
3．2．1 监测项目
根据中华人民共和国土壤环境质量国家标准（ＧＢ15618--1995），基本农田保护区的土壤监测项目选取：镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍、六六六、滴滴涕、ｐＨ值、阳离子交换量。
省级人民政府农业环境保护行政主管部门可遵照国家有关标准，根据当地土壤污染源实际增减监测项目。
3．2．2 采样
基本农田保护区土壤样品采集点的布置设计、样品的采集和加工管理等的方法与程序，现按中国环境监测总站所编的《土壤元素的近代分析方法》第二章和城乡建设环境保护部环境保护局1983年的《环境监测分析方法》的有关内容执行。待国家有关方法标准颁布后，按国家标准执行。
3．2．3 分析方法
基本农田保护区土壤监测项目的分析方法列于附件三表2。除六六六和滴滴涕的分析操作按国标（ＧＢ／Ｔ14550--93）的方法执行之外，其余各监测项目分析方法的具体操作按城乡建设环境保护部环境保护局1983年颁布的《环境监测分析方法》，中国环境监测总站所编的《土壤元素的近代分析方法》和中国科学院1978年编的《土壤理化分析》的有关内容执行。待国家有关方法标准颁布后，按国家标准执行。
3．3 农产品监测
3．3．1 监测项目
根据中华人民共和国粮食和食品的一系列国家标准（如ＧＢ2715--81；ＧＢｎ238--84），基本农田保护区的农产品监测项目选取：镉、汞、砷、六六六、滴滴涕、氟化物、氰化物。
省级人民政府农业环境保护行政主管部门可遵照国家有关标准，根据当地农产品污染实际增减监测项目。
3．3．2 采样
基本农田保护区农产品样品采样准备、样品采集点的布置设计、采样时间和频率、采样的部位以及样品的处理等的方法与程序，现按农业部1989年《农业环境监测技术规范》的有关内容执行。待国家有关方法标准颁布后，按国家标准执行。
3．3．3 分析方法
基本农田保护区农产品监测项目的分析方法列于附件三表3。除六六六、滴滴涕和有机磷等的分析操作按国标（ＧＢ／Ｔ14551--93、ＧＢ／Ｔ14553--93）的方法执行之外，其余各监测项目分析方法的具体操作现按农业部1989年《农业环境监测技术规范》建议的方法执行。待国家有关方法标准颁布后，按国家标准执行。
3．4 农用水控制与监测
3．4．1 农用水质量控制标准
以地面水、地下水和处理后的城市污水及与城市污水水质相近的工业废水作为农用水，需符合中华人民共和国农田灌溉水质标准（ＧＢ5084--92）（见附件四表1）的规定。在基本农田保护区内的渔业养殖用水，需符合中华人民共和国渔业水质标准（ＧＢ11607--89）。
以上标准中的规定不能满足基本农田保护区环境保护的地区，省级人民政府制定的当地补充标准，可作为当地农用水的补充控制标准。
3．4．2 农用水监测项目
根据ＧＢ5084--92和ＧＢ11607--89，农用水的监测项目选取：化学需氧量（ＣＯＤｃｒ）、凯氏氮、ｐＨ值、全盐量、总汞、总镉、总砷、铬、总铅、氰化物、挥发酚。
以上监测项目不能满足基本农田保护区环境保护的地区，可根据国家或省级人民政府制定的有关标准补充监测项目。
3．4．3 农用水采样
基本农田保护区农用水的样品采集点布置设计、样品采集频数与时间、采样器具准备、样品采集的方法、样品的保存管理以及应注意的事项，现按农业部1989年的《农业环境监测技术规范》和国家环境保护局1986年的《环境监测技术规范》的有关内容执行。待国家有关方法标准颁布后，按国家标准执行。
3．4．4 农用水分析方法
基本农田保护区农用水监测项目的分析方法列于附件四表1。除全盐量分析方法的操作现按国家环境保护局1989年的《水和废水分析方法》的有关内容执行外，其余各监测项目分析方法的具体操作按附件四表1所注明的国标执行。
3．5 化肥使用控制与监测
3．5．1 化肥质量控制标准
向基本农田保护区施用的化肥包括：
·氮肥：硫酸铵、硝酸铵、氯化铵、尿素、碳酸氢铵、液氨和氨水、石灰氮等；
·磷肥：普通过磷酸钙、钙镁磷肥、重过磷酸钙、磷酸铵、脱氟磷肥、硝酸磷肥、沉淀磷酸钙、铜渣磷肥、磷矿粉等；
·钾肥：氯化钾、硫酸钾、硫酸钾镁等；
·微量元素肥料：硼肥、锰肥、铜肥、锌肥、钼肥等。
以上各种类肥料中，部分品种的质量控制标准按已颁布的国家标准或行业标准执行，这些化肥的质量标准国标或行业标准编号列于附件四表2。单位面积化肥的使用要适量。表中未包括的其他化肥品种的使用，要严格控制。
3．5．2 监测项目、采样以及分析方法
附件四表2中所列各种类化肥质量的监测项目、采样要求以及各监测项目的分析方法按化工部化工产品标准委员会1990年编的《化肥标准汇编》中的国家或行业或部颁标准执行。
3．6 农药施用控制与监测
基本农田保护区每种农作物适宜施用的农药种类、用药量、施用方法、施用次数、安全间隔期，按农药安全使用标准（ＧＢ4285--89）和农药合理使用准则（一）（ＧＢ8321．1--87）、农药合理使用准则（二）（ＧＢ8321．2--87）、农药合理使用准则（三）（ＧＢ8321．3--89）的规定执行。
3．7 城镇垃圾农用控制与监测
3．7．1 城镇垃圾农用的控制标准
向基本农田保护区施用各种腐熟的城镇生活垃圾和城镇垃圾堆肥工厂的产品，需符合城镇垃圾农用控制标准（ＧＢ8172--87）（见附件四表3）的规定。
省级人民政府规定的当地城镇垃圾农用控制标准，也可作为当地城镇垃圾农用控制的补充标准。
3．7．2 监测项目
根据ＧＢ8172--87，城镇垃圾的监测项目选取：杂物、粒度、蛔虫卵死亡率、大肠菌值、总镉、总汞、总铅、总铬、总砷、有机质、总氮、总磷、总钾、ｐＨ、水分。
城镇垃圾的以上监测项目不能满足基本农田保护区环境保护工作的地区，可根据省级人民政府制定的有关标准，补充监测项目。
3．7．3 采样与分析方法
城镇垃圾的样品采集和各监测项目的分析方法，按《城镇垃圾农用监测分析方法》的要求执行。
3．8 农用污泥控制与监测
3．8．1 农用污泥使用控制标准
向基本农田保护区提供城市污水处理厂污泥、城市下水沉淀池的污泥、某些有机物生产厂的下水污泥以及江、河、湖、库、塘、沟、渠的沉淀底泥，需符合中华人民共和国农用污泥中污染物控制标准（ＧＢ4284--84）（见附件四表4）的规定。
省级人民政府制定的当地污泥农用控制标准，可作为当地污泥农用控制的补充标准。
3．8．2 监测项目
根据农用污泥中污染物控制标准，农用污泥的监测项目选取：镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍、硼、矿物油、苯并（ａ）芘。
农用污泥的以上监测项目不能满足基本农田保护区环境保护工作的地区，可根据省级人民政府制定的有关标准，补充监测项目。
3．8．3 采样与分析方法
农用污泥的样品采集和各监测项目的分析方法，按《农用污泥监测分析方法》的要求执行。
3．9 细菌肥料、农家肥、农膜
农用细菌肥料、农家肥和农膜尚无安全使用控制标准，待有关的标准颁布实施后，再对本规程作补充修订。
3 基本农田保护区环境评价
4．1 评价单元的确定
基本农田保护区环境评价的单元划分与确定应以监测中样品的采样点水平分布情况为依据。在所评价的基本农田保护区内，任一评价单元内的大气、土壤和农产品性质要均一，且每个评价单元都应至少有一个大气、土壤和农产品的样品采样点。
4．2 评价因子的确定
基本农田保护区的单因子、单要素环境评价以及综合环境评价所选取的污染物参评因子与相应的监测项目相同。
4．3 评价标准
4．3．1 大气标准
基本农田保护区大气环境评价标准有：“保护农作物的大气污染物最高允许浓度”国家标准（ＧＢ9137--88）、“大气环境质量”国家标准（ＧＢ3095--82）。
4．3．2 土壤标准
基本农田保护区土壤环境评价标准选用土壤环境质量国家标准（Ｂ15618--1995）。
4．3．3 粮食和食品标准
基本农田保护区粮食和食品环境质量评价的标准有：粮食卫生标准（ＧＢ2715--81）；食品中镉允许标准（ＧＢｎ238--84）；食品中氟允许标准（ＧＢ4809--84）；食品中汞允许标准（ＧＢ2762--81）；食品中砷镉允许标准（ＧＢ4810--84）等。
4．4 单因子评价
4．4．1 污染指数计算
基本农田保护区环境单因子评价以污染指数计算为基础。污染指数的计算方法是：
Ｘi
Ｓi＝---- （4．1）
Ａi
式中：Ｓi是大气或土壤或农产品中污染物i的污染指数；
Ｘi是大气或土壤或农产品中污染物i的实测含量；
Ａi是大气或土壤或农产品中污染物i的评价标准。
4．4．2 污染程度分级
基本农田保护区环境单因子污染程度分级按公式（4．1）计算的Ｓi值大小划分：
·非污染（ｎ）：污染物ｉ的实测含量为：Ｘi＜Ａi，Ｓi＜1；
·轻度污染（1）：污染物ｉ的实测含量为：Ａi≤Ｘi＜2Ａi，1≤Ｓi＜2；
·中度污染（ｍ）：污染物ｉ的实测含量为：3Ａi＞Ｘi≥2Ａi，2≤Ｓi＜3；
·重度污染（ｈ）：污染物ｉ的实测含量为：Ｘi≥3Ａi，Ｓi≥3。
4．5 单要素评价
4．5．1 要素污染指数计算
基本农田保护区的大气或土壤或农产品单要素环境评价以要素污染指数计算为基础。要素污染指数的计算方法是：
ｎ
Ｓj＝ ∑Ｓi （4．2）
ｉ＝1
式中：Ｓj是大气或土壤或农产品的全部参评因子污染指数Ｓi≥1的和，若全部参评因子的Ｓi＜1，则Ｓj记为1。
ｎ是Ｓi≥1的污染物数目。
4．5．2 污染类型划分
基本农田保护区环境污染类型划分为：
·污染类：按超过标准的污染因子数目划分，用罗马数字表示；
·污染亚类：按污染因子名称划分，用污染因子名称在类的右下角表示，最多标明三个因子；
·污染等级：按环境污染程度划分，用表示轻、中、重度污染的小写英文字母ｌ、ｍ、ｈ在类的右上角表示。
基本农田保护区土壤环境污染类型分类系统示意列于表1。
表1 基本农田保护区土壤环境污染类型分类系统示意
----------------------------------------------------------------------------------------
污染类 |污染亚类 |污染等级
----------------------------|------------------------------|--------------------------
Ⅰ（无污染类） | | ｈ
Ⅱ（一种污染物超标类） |Ⅱ铅（铅污染亚类）， |Ⅱ铅（铅重度污染级）
Ⅲ（二种污染物超标类） |Ⅲ铅铜（铅铜污染亚类） |
Ⅳ（三种污染物超标类） |Ⅳ铅铜汞（铅铜汞污染亚类） |
----------------------------------------------------------------------------------------
4．5．3 单要素环境污染等级划分
基本农田保护区单要素环境污染等级划分采取单要素污染指数值与单因子最大污染原则相结合的方法。具体做法是先按单要素污染指数大小进行环境污染等级初评，然后再根据污染程度最大的因子类型对初评结果给予修正。以土壤为例的单要素环境污染等级划分示意列于表2。
表2 基本农田保护区土壤环境污染等级划分
----------------------------------------------------------------------------------------------
土壤污染指数 | 土壤环境 | 污染程度最大的污染物 | 基本农田保护区土壤环境
的指导性Ｓ值 | 等级初评 | 及污染程度说明 | 污染程度综合分级
----------------|------------------|--------------------------|----------------------------
≤1．0 | 非污染（ｎ）： | |
1．0--2．5 | 轻度污染（ｌ） | Ｓ铜＝3．0 | 土壤环境重度污染
2．5--7．0 | 中度污染（ｍ） | （土壤重度铜污染亚类） |
≥7．0 | 重度污染（ｈ） | |
----------------------------------------------------------------------------------------------
当土壤的单要素污染指数值为5．0，基本农田保护区土壤环境污染等级划分初评为中度污染，但若污染物因子中污染指数最大的铜Ｓ铜是3．0，按单因子最大污染原则，该土壤环境污染等级终评为重度污染。若土壤单因子污染程度较初评结果轻时，初评的污染程度级就作为该土壤的环境污染等级。
4．6 综合评价
4．6．1 综合污染指数计算
基本农田保护区的环境评价以综合污染指数计算为基础。综合污染指数的计算方法是：
ｎ
Ｈ＝ ∑ Ｓj （4．3）
j＝1
式中：Ｈ是大气、土壤、农产品的要素污染指数和。
ｎ的最大值为3。
4．6．2 基本农田保护区环境污染等级划分
基本农田保护区环境污染等级划分采取综合污染指数值与单要素环境污染等级最大原则相结合的方法。具体做法是先按综合污染指数大小进行基本农田保护区环境污染等级初评，然后再根据单要素环境污染等级的评定结果给予修正。具体操作可参照单要素环境污染等级的划分方法进行。
4．7 基本农田保护区环境质量图件的编制
单因子、单要素以及综合评价的基本农田保护区环境质量图，可按污染的类别、程度、评价单元所在的基本农田保护片块位置，直接以基本农田保护区图为底图编制。
5 附 则
5．1 地方补充规定
省级人民政府可以根据本行政区内实际情况，制定基本农田保护区环境管理、监测、评价的补充规定，报农业部备案。补充规定不得与本规程相抵触。
5．2 规程的修订解释权
本规程的修订、解释权属农业部。
传闻证据规则初探
彭晶 李楠
英美法系素以判例法著称，对待证据规则坚持程序优先主义。因此，从历史传统上其证据规则就具有十分雄厚的生存基础，大量的判例法实践和习惯做法形成了一系列较为严格的证据规则。我国却没有专门的证据法典，证据法散见于刑事诉讼法典的条文当中。因此，我国并没有确立象英美法系国家那样细致完备的证据规则。新刑事诉讼法确立的控辩式审判方式注重和强调在庭审中对证据审查的直接原则和言词原则，以法庭为举证、质证场，解决控辩双方的论争。这就要求贯彻相应的证据规则 ，特别是传闻证据规则。为此，笔者试就传闻证据规则的概念、发展及其在我国面临的问题作一些初步的探讨。
一、传闻证据的涵义
传闻证据具有广义和狭义两种含义。狭义的传闻证据专指言词证据，是指证明人并非就自己亲身经历的事实，而仅就他人在审判所作的陈述，代为他人向法庭提供的陈述。而广义的传闻证据还包括书面证据和非用语言具体表达的行为，即证明人就自己亲身感知的事实向法庭提交的陈述书和证人证明案件中特定事项所作出的没有通过语言具体表达的行为。
二、传闻证据规则的确立与发展
传闻证据规则最早确立于十六世纪的英格兰。在十六世纪以前，陪审团可以接受证人以外的人提供的证据。 在这一阶段，陪审员并不一定根据庭审中的证据来裁判案件。事实上，陪审员被挑选是因为他对案件有一定的了解。当陪审员的挑选程序发展到只有陪审员没有了解足以影响他裁判案件的事实，他才能被挑选的阶段，传闻证据规则才开始不断发展。到了十八世纪传闻证据被禁止进入刑事案件审判程序之中。至此，传闻证据排除规则正式确立下来。
在传闻证据规则漫长的演变过程中，又逐步确立了许多例外情况，这在英美被称为“例外的规则”。因为在许多情况下，如果绝对排除传闻证据，实际上做不到。这不仅会造成诉讼拖延，而且也势必妨碍查明事实真相，有违设立传闻证据的初衷。因此，英美国家又在成文法或者判例中规定了许多例外的情况，允许传闻证据进入诉讼之中，用来认定案件事实。
三、传闻证据规则在我国面临的问题
英美的传闻证据规则与刑事诉讼的直接、言词原则和质证原则的要求相统一，体现了现代控辩式诉讼的基本要求。这一原则一方面要求证人直接出庭，发表言词证据。我国修改后的刑事诉讼法对刑事审判作了重大改革，确定了控辩式的庭审方式，对作为刑事诉讼核心的证据提出更为严格的要求。而证人证言，作为刑事诉讼中应用最广泛的证据，在新的庭审方式中，更强调适用直接言词原则。刑事诉讼法第四十七条规定：“证人证言必须在法庭上经过公诉人、被害人和被告人、辩护人双方讯问、质证，听取各方证人的证言并经过查实后才能作为定案的根据”。该条规定：1）证人提供有关案件事实情况的证言必须亲自到庭。2）证人在法庭审理过程中必须接受公诉人、被害人和被告人、辩护人双方讯问和质证。3）证人证言必须同时符合前述两个条件，否则不能作为定案的根据，法官有权将其排除于法庭之外。通过这一规定，可以认为，我国已经在立法上确立了传闻证据排除规则。但是其在真正意义上的完全确立还面临着一系列困难和问题。
1、我国的侦查人员不具有证人资格。
侦查人员是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行专门调查工作和采取有关强制性措施的国家工作人员。根据刑事诉讼主体的分类，侦查人员属于代表国家行使侦查权、起诉权和审判权的侦查官员、检察官员和裁判者。而刑事诉讼中的证人则属于刑事诉讼中通过享有诉讼权利，承担诉讼义务并协助其他诉讼主体进行诉讼活动的人其中的一种。 由此，在我国刑事诉讼中，侦查人员和证人虽同处于诉讼主体地位，但却扮演着不同的诉讼角色，承担不同的诉讼职能。因而，侦查人员不可能是证人，证人也不可能由侦查人员同时承担。根据《刑事诉讼法》第二十八条第（三）项规定，担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的审判人员、检察人员、侦查人员应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求他们回避。这就从立法上确定了我国刑事诉讼中的侦查人员不可能具有证人资格。
传闻证据规则是控辩式审判方式的必然要求。在我国新刑事诉讼法确定的控辩式审判方式的要求下，控辩双方在法庭审理过程中应该对双方提出的证据予以质证并进行充分的辩论。侦查人员在侦查过程中所制作的笔录如询问笔录、讯问笔录、现场勘查笔录等，如果公诉人要将这些笔录在法庭上出示，其目的就是作为证据使用。因此，制作笔录的侦查人员必须充当证人，接受控辩双方的质证。否则，按照《刑事诉讼法》第四十七条的规定，未经质证的笔录即属传闻证据，必须予以排除，不得作为证据使用。然而，如前所述，在我国刑事诉讼理论上，侦查人员不得具有证人的资格，在实践中，侦查人员出庭接受交叉询问的做法也极少。这样，侦查人员在刑事诉讼中所处的地位与传闻证据规则要求之间就存在着明显的矛盾，它们之间的矛盾必然要妨碍传闻证据规则在我国的适用。
2、证人出庭保障制度还不完善。
传闻证据规则要求包括证人证言在内在全部证据都应当庭查证核实，尤其是证人出庭时对其证言要进行质证，以增加控辩式庭审方式的抗辩性。而在实践中，证人出庭作证难几乎是我国司法实践中普遍存在的一个问题。其主要原因有：第一，证人惧怕打击报复，不敢出庭作证。证人作为案件的目击者或知情人，在法庭上作证指控时，往往与被告方发生直接对立和冲突，必然会“得罪”和触怒被告人及其亲属。在当前我国缺少证人遇害前的先期呵护，证人得不到实质性的安全保障。第二，在立法上，刑事诉讼规定了证人有作证的义务，但并没有规定不履行该义务所应当承担的法律责任。导致在实践中缺乏强制证人出庭作证的制度和依据。司法机关缺少必要的强制手段，因而对不愿出庭作证的证人无可奈何。另外，司法机关本身也存在畏难心理怕麻烦，为加快办案进度，提高结案率，往往是能简化则简化，并不积极主动要求证人出庭作证。
3、法律规定互相矛盾。
我国《刑事诉讼法》第四十七条规定：“证人证言必须在法庭上经过公诉人、被害人和被告人、辩护人双方讯问、质证，多方证人的证言并且经过查实以后，才能作为定案的根据。”这一规定要求证人作证必须出庭，而不得以传闻证据作为定案的根据。刑事诉讼法第一百五十七条规定：“公诉人、辩护人应向法庭出示物证，让当事人辩认，对未到庭的证人的证言笔录，鉴定人的鉴定结论，勘验笔录和其他作为证据的文书，应当当庭宣读”这一条文本来是要规定公诉人与辩护人为举证主体，但却同时规定对未到庭的证人的证言笔录，应当庭宣读。这就等于在立法上承认证人可以不出庭，对未出庭的证人证言经过当庭宣读后即可作为定案的根据。这一规定很显然与第四十七条的规定相互矛盾。同时也为实践中法庭普遍采纳书面证据提供了法律依据。这样，传闻证据规则就无从适用。另外，刑事诉讼法第四十五条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关有权向单位和个人收集、调查证据。有关单位和个人应当如实提供。”警察、检察官具有收集证据的权利。因而，也不禁止其在庭审中以文书作为证据使用。这显然有违传闻证据规的要求。
四、立法建议
针对传闻证据规则的适用在我国面临的困难也障碍，笔者认为应从以下几个方面加以完善：
1、赋予侦查人员以证人身份出庭作证的资格，严格规定侦查人员制作提交法庭作证据使用的笔录时，除符合法律规定的例外情况外必须出庭。侦查人员只有出庭，控辩双方才能通过交叉询问来发现事实真相。法官才能通过对侦查人员的询问和对其表情、心理反应等进行观察形成对证据的正确判断。
2、制订专门的证人安全保护法规，不断完善证人作证保障制度。该法规应包括以下内容：明确规定证人在刑事诉讼中的各项诉讼权利；规定证人出席法庭费用的支付办法及证人补偿标准；规定专门的国家机关对作证后有可能遭到报复的证人及其住处进行监护；法庭询问证人如果因为同被告人直接接触对证人构成严重不利影响时，法庭应采取屏蔽等保护措施；对被告人被关押或被害人释放的情况及时通知证人并根据情况及采取相应的保护措施；在毒品犯罪、有组织犯罪案件等特珠案件中，司法机关还应与有关单位一起为证人更换住处或工作单位等等。
