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　　　　　　　　　　“裁量收缩理论”在国内司法实践中的运用
　　　　　　　　　　　　　　　　　——以行政复议案例为基础的整理

　　　　　　　　　　　　　　　作者：韩思阳

　　【摘要】国内部分法院已有意无意地运用裁量收缩理论作出裁判，行政复议领域的张成银案与彭淑华案是其中的代表。两案作为典型案例可能已对下级法院的裁判产生了影响。裁量收缩理论并非万能，其优势在于可以迅速修补僵化的立法、避免曲解现有立法，可以仅通过个案约束裁量权，而非通过立法整体性地取消裁量权。其劣势在于其作用仅限于控制裁量权层面，且易导致司法权的过度扩张。


　　法律规范为行政执法预先留有决定空间，此即行政裁量。但在特定条件下，行政机关的裁量权可能被限制，甚至“收缩至零”，此即德国法上的“裁量收缩理论”。目前在我国，行政法理论对其有所借鉴，但立法层面并未明确涉及。值得注意的是，国内的部分法院已经在有意无意地运用该理论作出裁判。本文以整理行政复议领域的若干案例为基础，试图管窥裁量收缩理论在我国司法实践中的运用现状，并以此为基础，分析运用该理论时可能存在的某些普遍性问题。

　　一、提出问题：复议机关是否享有裁量权

　　《行政复议法》第10条第3款：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”《行政复议法实施条例》第9条第1款：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”从文义上看，是否通知第三人参加复议属于复议机关的裁量权，并非法定职责。实际上，复议法和复议条例的这种规定也为之后的大部分地方性法规、规章所遵循。[1]如果再进一步从立法原意角度探究，答案也是同样的。[2]国内大部分学者并未对复议机关是否应通知第三人参加复议问题进行探讨，或者说并未将其“问题化”。[3]少数学者认为第三人是否可以参加复议取决于复议机关的批准，即复议机关没有必须通知第三人参加复议的法定职责。马怀德教授认为：“根据《行政复议法》第10条第3款的规定，第三人‘可以’参加行政复议，而非必须参加行政复议。一般情况下，第三人如果申请参加复议，行政机关应当准许；如果第三人未主动申请，但行政复议机关认为其应当参加的，可以通知其参加，……”[4]也有认为第三人参加复议是法定权利，无需复议机关批准。袁明圣、罗文燕教授认为：“我国原《行政复议条例》第27条规定，同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，经复议机关批准，可以作为第三人申请参加复议。但现行《行政复议法》中则没有‘经复议机关批准’这一规定。这种修改实际上体现的一个改变是：第三人参加行政复议是他的法定权利，毋需行政复议机关的批准。”[5]还有的主张，通知第三人参加复议是复议机关的法定职责，复议机关对此并无裁量权。[6]

　　以上分歧表明，复议机关是否享有通知第三人参加复议的裁量权这个问题，并非可以遽下结论。各种观点的优劣，暂不予置评。本文感兴趣的是，实践中有些法院是运用裁量收缩理论解决该问题的。

　　二、裁量收缩理论在行政复议案例中的运用

　　案例研究的对象是包括裁判文书及背景资料在内的综合资源还是裁判文书本身，学界大致分成两派。一种观点认为案例研究的对象不能仅局限于裁判文书，而应结合主审法官个人的思维过程、案例的内卷、该案的裁判背景等作综合评价。另一种观点认为案例研究的对象应仅限于裁判文书，因为多数公众只能依公布的裁判文书解读案例，故对公众产生效力的就仅限于裁判文书所传达出的信息。也即，案例的裁判文书也就等于案例本身。本文采用后一种观点。也许法官在作出裁判时并未有意运用裁量收缩理论，但如果裁判文书的内容符合该理论的构成要件，就可视为运用了该理论。

　　（一）典型案例之一：张成银案

　　裁量收缩理论在行政复议案件中的运用，最典型的莫过于张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议案。该案中，二审法院认为：“行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。本案中，复议机关审查的对象是颁发鼓房字第1741号房屋所有权证行为，复议的决定结果与现持证人张成银有着直接的利害关系，故复议机关在行政复议时应正式通知张成银参加复议。”[7]

　　学者们提及该案时，多从“正当程序原则在司法实践中的运用”角度进行解读。[8]实际上该案也是法院运用裁量收缩理论的一个范本。在德国法上，“裁量意味着行政机关可以在不同的处理方式之间选择。但是在具体案件中选择余地可能压缩到一种处理方式。也就是说，只有一种决定没有裁量瑕疵，其他决定均可能具有裁量瑕疵，行政机关有义务选择剩下的这种决定。这种情况称为‘裁量压缩至零’或者‘裁量收缩’。”[9]裁量收缩理论最为关键的部分是启动要件，即何种情形下需要收缩裁量。台湾学者李建良将裁量收缩理论的内容概括成“主轴、支轴、回轴”，其中的主轴和支轴就是裁量收缩的启动要件。主轴包括所涉法益的重要性、危害法益的强度和严重性，支轴包括基于平等原则和信赖保护原则所构成的行政自我约束。[10]在德国法上，裁量收缩可以从基本权利以及其他宪法规定中推导出来。[11]因此可以认为，裁量收缩的启动要件主要是行政法基本原则与公民基本权利对行政权所构成的约束。

　　如果行政复议案件符合以上一个或几个裁量收缩的启动要件，那么复议机关的裁量权就应当受到限制，特殊情况下甚至会收缩至零，即复议机关应当通知第三人参加复议。从这个角度看张成银案，我们就对二审裁判有了新的理解。“行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议”，可理解为法院认可了复议机关的裁量权。“但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时”，可理解为法院指出本案存在启动裁量收缩的一个要件，即复议机关需受正当程序原则约束。[12]“应当专门听取利害关系人的意见”，可理解为裁量收缩的结果，即收缩至零，复议机关已无裁量权，应通知第三人参加复议。因此该案可看作裁量收缩理论在行政复议类案件中的经典运用。

　　（二）典型案例之二：彭淑华案

　　值得注意的是，该案并非孤例。在彭淑华诉浙江省宁波市北仑区人民政府工伤行政复议案中，二审法院认为：“行政复议制度，作为一种争讼制度，一种权利救济制度，应当贯彻正当程序原则。行政复议原则上采取书面审查办法，在书面审查办法不足以保护行政相对人的合法权益时，应当听取行政相对人（利害关系人）的意见。行政复议机关拟作出对利害关系人产生不利影响的行政复议决定，应当通知利害关系人参加行政复议，行使复议权利。行政复议机关未履行通知义务，属于程序违法。自由裁量行为是指法律规范授权行政主体在符合立法目的和法律原则前提下，自主采取相应措施，做出裁断的行为。行政自由裁量的边界是体现立法目的和法律原则的法律规范。北仑区政府认为，是否通知彭淑华参加行政复议，并听取意见是其自由裁量的范围，该主张是对自由裁量权的扩大理解。”[13]对本案的关注一般也集中在正当程序原则在司法实践中的运用上。其实本案也属于在行政复议类案件中运用裁量收缩理论的适例。法院认可了复议机关的裁量权，即“原则上采取书面审查办法”。随后以“对利害关系人产生不利影响”为由限缩裁量权，本质上也是在用正当程序原则约束裁量权。最终结果是裁量权收缩至零：复议机关“应当通知利害关系人参加行政复议”。之后法院还特别提到了“体现立法目的和法律原则的法律规范”对自由裁量权的限制。这也与裁量收缩理论的要求一致。行政法上有“合义务的裁量”或“受法律约束的裁量”这样的要求，裁量收缩理论实际上是该要求的一种体现。

　　（三）其他案例

　　张成银案载于《最高人民法院公报》，彭淑华案载于《中国行政审判案例要览》，两案都属于典型案例，具有一定代表性。但其他相关的行政复议案例是否皆如此，仍存有疑问。运用“北大法意”所提供的“关联案例”功能，笔者查阅了该数据库所能提供的涉及行政复议第三人问题的所有10个案例，这10个案例的裁判理由大致可以分为三类：认可复议机关裁量权的同时运用裁量收缩理论；认可复议机关裁量权的同时未运用裁量收缩理论；否认复议机关享有裁量权。

　　（四）基本结论

　　第一，裁量收缩理论已在我国司法实践中发挥一定作用。彭淑华案载于2010年的《中国行政审判案例要览》第1卷，其对之后的司法实践有何影响尚待观察。张成银案公布于《最高人民法院公报》2005年第3期。此前的案例都没有运用裁量收缩理论，之后的案例除了黄文春案之外，都运用了该理论。这当然可能只是一种巧合，但也可能是由于张成银案的公布引导了之后的司法实践。不管如何，裁量收缩理论已在我国司法实践中、特别是行政复议领域的司法实践中发挥一定作用。

　　第二，目前裁量收缩理论的启动要件主要集中于正当程序原则层面。张成银案与彭淑华案的启动要件大体一致，即复议决定可能对第三人产生不利影响，该要件本质上属于正当程序原则的约束。其他案例中，谢织国案的启动要件是复议决定可能因此而事实不清、证据不足。除此之外，文艳案与广州市茶?蚺┐逍庞蒙绨傅钠舳????堑谌?擞氡桓匆榫咛逍姓?形?忻飨缘睦??叵担?靡??局噬弦彩粲谡?背绦蛟?虻脑际?Ｆ渌?咐?牟昧渴账跗舳???氲湫桶咐???嗨啤Ｕ庵窒嗨埔沧糁ち饲笆龉鄣悖毫礁龅湫桶咐?锌赡芏灾?蟮乃痉ㄊ导???擞跋臁?br>
　　三、裁量收缩理论之外的另一种方案

　　目前有关复议第三人的法律规定过于僵化，法院运用裁量收缩理论判案可看作是对立法不足的一种修补。但这并非唯一的完善之道。既然立法存在问题，那么修正制度就是另一种可行的方案。从笔者目前所掌握的材料来看，目前大多数国家和地区的立法没有就复议机关是否应当通知第三人参加复议进行区别规定。[14]唯一的例外是我国台湾地区。台湾地区的“诉愿法”第28条规定，诉愿参加有两种形态，一种为任意参加，即该条第1项规定的“与诉愿人利害关系相同之人，经受理诉愿机关允许，得为诉愿人之利益参加诉愿。受理诉愿机关认有必要时，亦得通知其参加诉愿。”另一种为必要参加，即该条第2项规定的“诉愿决定因撤销或变更原处分，足以影响第三人权益者，受理诉愿机关应于作成诉愿决定之前，通知其参加诉愿程序，表示意见。”[15]

　　（一）任意参加

　　任意参加之要件有三：（1）参加人须与诉愿人利害关系相同；（2）须为诉愿人利益而参加；（3）须经受理诉愿机关准予参加，或由受理诉愿机关依职权命其参加。[16]任意参加的制度设计来源于台湾地区“行政诉讼法”第44条规定的辅助参加制度，[17]而后者又取材于日本行政事件诉讼法第23条第1项。[18]这种辅助参加制度的特点，除前述三个要件外，还有两点：（1）辅助参加并不要求参加人之权利或法律上利益因案件结果而受到影响，仅需有法律上的利害关系即可。（2）辅助参加人并非案件当事人，案件结果对其不生效力。[19]辅助参加制度的特点说明，辅助参加人是在非常广的范围内进行界定的，如果将其与民事诉讼法上的无独立请求权第三人作比较的话，那么前者的外延要远大于后者。

工业和信息化部


关于印发《民用爆炸物品专用生产设备目录管理暂行办法》的通知

工信安函[2012]138号


　　
各省、自治区、直辖市民爆行业行政主管部门：

　　为进一步规范民爆专用生产设备的目录管理，根据国家有关法规和民爆行业现状，我司组织制定了《民用爆炸物品专用生产设备目录管理暂行办法》，现印发给你们。请转发辖区内有关单位并遵照执行。

　　附件附件：民用爆炸物品专用生产设备目录管理规定.doc
　　
　　
　　 　　　　　　　　　　　　　　　 二〇一二年十二月十八日



　　　　　　　　　　　　民用爆炸物品专用生产设备目录管理暂行办法


　　第一条 为规范民用爆炸物品专用生产设备（以下简称民爆专用设备）的管理，进一步提高民爆生产环节的本质安全水平，根据《中华人民共和国安全生产法》和《民用爆炸物品安全管理条例》及国家的有关规定，制定本办法。

　　第二条 国家对《民用爆炸物品专用生产设备安全使用年限管理规定》（WJ 9063）界定的0、Ⅰ、Ⅱ类专用设备，以及现场混装炸药车和移动式炸药生产地面站等实施目录管理，不定期发布《民用爆炸物品专用生产设备目录》（以下简称《专用设备目录》）。

　　第三条 符合以下条件的民爆专用设备，该设备生产企业可提出将其列入《专用设备目录》的申请：

　　（一）属本办法第二条规定范畴的；
　　（二）通过我部组织的科技成果鉴定（或进口设备通过我部组织的安全评估）的；
　　（三）为合法设备生产企业，有满足设备产品标准要求的质量保证体系和售后服务保障能力；
　　（四）符合法律法规规定和有关技术标准的要求。

　　第四条 申报材料：

　　（一）申请表一式三份（见附件1）；
　　（二）科技成果鉴定证书（或进口设备的安全评估证书）；
　　（三）该专用设备的产品标准、使用说明书、原理示意图及外形图片；
　　（四）达到批准试产量的用户证明；
　　（五）质量保证体系和售后服务保障能力证明；
　　（六）工商营业执照复印件及年检证明（首次申报需提供原件）；
　　（七）其他需要证明的文件。

　　第五条 申报程序：

　　（一）凡具备申报条件的，由设备生产企业向企业注册所在地省级民爆行政主管部门提出列入《专用设备目录》的申请，并附相关材料；
　　（二）经省级民爆行政主管部门初审合格的，报我部；
　　（三）我部组织民爆行业专家对申请材料进行审查；
　　（四）专家审查意见经我部核审后，在网上公示二十天。
　　（五）符合条件的，由我部予以公告。

　　第六条 出现下列情况之一者应退出《专用设备目录》：

　　（一）申报资料不实或有弄虚作假行为的；
　　（二）因设备固有缺陷原因发生过燃爆事故的，或生产过程中出现过严重故障，存在安全隐患的；
　　（三）设备技术性能低于行业技术指标列入行业淘汰的；
　　（四）被执法部门裁定为侵犯知识产权的。

　　第七条 对退出《专用设备目录》的民爆专用设备，我部在网上公示二十天；无异议的，予以公告。

　　第八条 因第六条（一）、（二）情形退出《专用设备目录》的，设备生产企业应在三个月内全部召回在用的已退出《专用设备目录》的专用生产设备；对不及时召回的，暂停使用该设备的民爆产品生产线的生产，由此造成的经济损失由该设备生产企业承担。

　　第九条 存在下列情况之一者，取消该设备生产企业已上《专用设备目录》的设备目录资格，并三年内不受理该企业的申请。

　　（一）销售应纳入《专用设备目录》管理而没有上《专用设备目录》的设备；
　　（二）将其设备销售给未取得相应生产许可的单位或个人的；
　　（三）冒用已上《专用设备目录》的设备名义，销售其它设备的。

　　第十条 已列入《专用设备目录》的民爆专用设备在核心结构、控制方式、主要性能指标方面等出现重大变化的，设备生产企业应重新申报。

　　第十一条 省级民爆行政主管部门依据第六条规定，每年三月底之前对辖区内已列入《专用设备目录》管理的设备生产企业进行年度复查，提出复查意见（见附件2），我部对复查结果予以公告。

　　第十二条 进口民爆专用设备的引进推广企业在本办法中视同设备生产企业。

　　第十三条 本办法自发布之日起施行。

　　附件：1、申请表
　　　　 2、民爆专用设备生产企业年度复查表