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论民族法制与民族关系

王忠平 彭卫 朱传华


我国是多民族的社会主义国家，民族关系问题历来是我国 革命和建设总问题的一个重要组成部分。能否处理好民族关系决定着多民族国家的兴衰安危。。一方面自二十世纪八十年代我国实行改革开放和建设社会主义市场经济以来，相对于二十世纪八十年代以前计划经济体制下而言，民族关系出现了许多新变化新内容；另一方面世纪之交以来民族分裂主义势力在世界范围内掀起一股新的浪潮，已经对我国的安全和政治稳定构成威胁。良好的民族关系能够促进政治稳定从而有利于国家的经济发展，但是改革开放以来，民族关系相对于计划经济时期已经发生了很大的变化，已有的调节民族关系的方式和手段体系已不能适应这种新变化，所以在当前形式下必须加强民族法制建设，建立起以法律调节为核心的民族关系调节体系，促进民族关系的健康发展，维护我国的政治稳定，促进我国的经济发展。
一、加强民族法规体系建设，建立以法律调节为核心的民族关系调节体系的重要性。
1、 社会义市场经济的形成与发展给我国民族关系带来的影响
市场经济是“看不见的手”与“看得见的手”的有机结合，两只手都会对民族关系产生影响。在我国社会主义市场经济的形成与发展过程中，不仅给我国民族关系带来了新的影响，也决定了民族关系调节体系必然有所变化。社会主义市场经济体制的出现，对民族关系的影响是多方面的，其中主要的大约有以下几点。
一是社会主义市场经济的开放性给民族关系带来了新的影响。市场经济的特点之一就是它具有开放性，这与计划经济时期的情况截然不同。可以说计划经济在一定程度上的特征表现为封闭性，封闭性的存在使不同地域不同经济类型处于平稳的状况之中，按计划的生产调拨方式，不仅使经济发展缺少活力，也使民族间的交往被限制在一定范围之内。民族之间的表现在人才、技术、交通、能源、资金等方面的差异性对民族关系的影响比较小，即使产生矛盾也被限定在一个很小的范围，民族关系问题也比较容易解决。但是在市场经济条件下，原本在计划经济时期就比较落后的民族地区，要适应市场经济这种开放性的冲击，比起其他地区尤其是东部发展较早的地区来说要困难的多，民族之间的表现在人才、技术、交通、能源、资金等方面的差异性就比较容易产生矛盾，由于民族之间的交往越发广泛，这种矛盾也教容易传播和扩大。
二是社会主义市场经济的竞争性也给民族关系带来了新的内容。社会主义市场经济的另一个特征就是它的竞争性。在计划经济时期，竞争性并不突出，民族之间由于经济产生的矛盾并不多，也不是主要问题。而实行社会主义市场经济体制以来，竞争成为经济发展的主要动力之一。竞争给民族关系所带来的正面影响是显而易见的。通过竞争可以提高民族地区落后的经济实力，可以优化民族地区各种经济形态和资源优势，还可以提高民族地区现代化的观念素质，可以开拓民族地区的经济发展思路等等。同时通过竞争还能够使民族和地区间的交往增多，并能够使这种交往向纵深层次上发展，使民族间的相互了解认识更为全面深刻。促进民族关系向良好方向发展。但是在社会主义市场经济发展初期，一些民族和民族地区对于市场经济所具有的竞争机制准备不足，应付能力不强，同时由于自身参与市场竞争条件的先天不足，势必在市场竞争中处于不利地位。这样就制约了这些民族和民族地区在整体经济发展的速度，给民族关系带来了一些负面影响，对民族关系的正常发展产生了某种阻碍作用，在一定范围甚至激化了已有的民族矛盾。
三是社会主义市场经济对经济利益的调整，对民族关系产生了新的影响。社会主义市场经济的出现，对各方面的经济利益进行了重新调整。经济利益的内容从不同角度看有两个方面，一个是个人、集体、国家利益；一个是民族、地区、国家利益。就后一方面来说，社会主义市场经济在利益调整方面对民族关系已经发生了很大的影响。因为在市场经济条件下，其主要的直接目的是获取经济利益，但是在市场经济所具有的开放与竞争条件下，少数民族和民族地区由于竞争能力较弱，他们的经济利益往往会被削弱。虽然目前国家为保护民族地区的经济利益，在政策、资金、技术以至项目方面等给予了倾斜照顾，使这种矛盾得到一定程度的解决，然而民族地区终究脱离不了市场经济的制约，市场经济体制仍然起着主导作用，照顾只能缓解问题，而不能根本解决问题。故而在民族地区尚不能完全享受到与其他地区平等或相近的经济利益时，民族关系必然会受到或多或少的影响。
四是社会主义市场经济新理念对民族传统观念和传统文化的冲击，也影响了民族关系。对于习惯了计划经济甚至自给自足的小农牧经济的民族和民族地区来说，传统的经济文化观念较为牢固。相对于发达地区而言，其接受新理念新技术的步伐就要慢的多。另一方面民族的传统的经济文化往往具有顽固性，在当前建设社会主义市场经济体制的转变时期，继承和发扬民族的传统的经济文化优势与接受新理念新文化以适应市场经济环境的需要之间就会有冲突和矛盾，虽然这种冲突和矛盾是非对抗性的，但在客观上仍然会对民族关系发生影响。
2、世界民族宗教关系的发展对我国民族关系的影响
自冷战结束以来，世界性的民族主义浪潮异军突起，民族冲突、宗教纷争和种族纠纷明显加剧。强烈地震荡和冲击着转换中的世界政治格局和重整中的国际关系。以苏东剧变为开端，以亚非欧接合部为中心，包括中东欧、巴尔干、中东、中亚、西亚直至非洲，形成一条民族主义的地震带，不断引发武装冲突和恐怖活动。民族与宗教问题已成为当今世界动荡不安的重要根源，并对我国的国家安全和社会稳定产生了许多负面影响。这股世界性的民族和宗教矛盾对我国的社会稳定和经济发展的破坏性影响主要表现在以下几个方面。
一是跨国居住的同源民族对我国西部边疆的影响。尤其是泛伊斯兰主义和泛突厥主义对新疆的影响。近年来，随着西亚的伊斯兰运动的不断演进和“伊斯兰革命”的持续输出，对我国西部及领国中亚各国产生了巨大的冲击，尤其在我西部的领国阿富汗、巴基斯坦和塔吉克斯坦，形成一条月牙形的动荡地带。这些国家的内战对我国边境地区尤其是对新疆的安全带来了不利影响。从历史上看，我国新疆地区很早便成为伊斯兰教广泛传播的区域。共同的宗教信仰使西亚的伊斯兰主义很容易渗透到新疆境内。和其他宗教相比，伊斯兰主义有强烈的政治化倾向，其典型的口号是“不要东方，不要西方，只要伊斯兰”。新疆民族分裂主义者在吸收泛伊斯兰主义思想的基础上，形成了自己的宗教观。他们极力煽动宗教狂热，宣扬极端宗教思想，打着培养所谓“伊斯兰事业接班人”的幌子与我争取青少年，乘机扩大民族分裂势力的社会基础，制造穆斯林和非穆斯林之间的矛盾。国际上的泛伊斯兰主义的组织也一直想把“伊斯兰革命”输入到中国。因此泛伊斯兰主义已经对我国政局的稳定构成威胁，而且还出现了西方敌对势力将祸水东引，利用原教旨主义遏制我的苗头。泛突厥主义和中亚各国的民族自决思潮对我西部主要是新疆安全也产生了冲击。苏联解体后，新疆西部建立了5个国家，这些国家的主要民族与新疆少数民族在历史文化传统、宗教信仰和生活习俗等方面都有某些相同之处。自80年代以来由于新疆的对外开放，使境外的泛突厥主义思想很容易传播到新疆，中亚各国的民族自决思潮也对新疆产生了不利影响。中亚各国的独立使拥有境外“突厥人”最多的中国成为泛突厥主义者集中攻击的对象。目前，在欧美、中东及中亚活动的东突厥斯坦独立运动组织多达十几个，这些民族分裂组织不仅积极谋求所在国的当局的支持，同时还出现了跨国、跨民族、跨宗教联合的倾向。这些组织不断制造声势，妄图使“东突厥斯坦问题”国际化。自上世纪90年代以来，新疆的民族分裂主义运动进入一个新的活跃期，他们采取暴力和非暴力两种方式，一方面加强舆论宣传，一方面在新疆和其他地区制造暴力和恐怖事件，已经严重干扰了国内的经济建设和社会稳定。
二是达赖集团对西藏的分裂活动进一步升级。自1959年西藏平叛后，达赖喇嘛流亡到国外，并成立了所谓的“流亡政府”，其分裂祖国的活动就没有停止过。自我国改革开放以来，达赖集团就不断掀起分裂祖国的活动高潮。尤其是上世纪80年代末，挪威诺贝尔委员会出于明显的政治目的授予达赖诺贝尔和平奖，使达赖倍受鼓舞，加快了其利用宗教分裂祖国的步伐，致使西藏宗教面临许多新的问题。同时达赖还化身为“人权卫士”，竭力鼓动西方国家在日内瓦人权会议上通过谴责中国侵犯西藏人权的议案。近年来，达赖集团调整了其分裂活动策略，积极与“台独”及其他海内外反华势力相勾结，相互沆瀣一气。西藏的一些寺庙被达赖集团利用，从事分裂活动，有些僧尼不守教规、寺规和国法，扰乱社会秩序，这对西藏的安定团结和祖国领土完整无疑是个巨大的威胁。
三是邪教势力的迅速蔓延。近年来，从事国际恐怖活动的还有邪教组织，如日本的“奥姆真理教”和美国的“大卫教派”等。邪教是人类文明与进步的共同敌人，其教义往往不可思议。邪教满足部分人的领袖欲望，承诺要为人们寻求亲情关系和创建更美好的未来，在年青人中很有市场。有些邪教不仅散步邪说，蒙蔽群众，而且还有政治野心，妄图推翻政府。受国际邪教势力的影响，我国国内曾被打击过的邪教残余势力迅速发展蔓延。一些坏分子打着宗教旗号，通过篡改教义，拼凑新的内容，以实现其政治野心，一旦发展到一定程度，就必然在政治上打出夺取天下的旗号。据最新统计，我国邪教组织的活动涉及到全国27个省、市、自治区，其组织上的严密性、政治上的反动性、活动上的渗透性已给社会造成了很大的危害，有些邪教组织还参与非法传销活动，干扰正常的经济秩序。
四是西方敌对势力利用民族宗教问题对我国进行“西化”和分化的活动愈演愈烈。利用民族宗教问题对我国进行攻击和渗透，是西方敌对势力实现其“西化”和分化战略图谋的一贯伎俩。以美国为首的西方国家以“宗教保护者”身份自居，经常无端指责我国政府控制和迫害宗教，编造所谓“宗教迫害”事件，干涉我内政。我国新疆和西藏等地民族分裂活动之所以猖獗，是与西方国家的支持分不开的。西方敌对势力“和平演变”在苏联、东欧得手以后，更是集中力量，利用一切可以利用的工具，对我国进行渗透和干预，妄图改变我国政局。其用心险恶，对我国的国家安全危害极大。
3、新形势下，城市化进程加快对民族关系的影响
随着改革开放的不断深入，城市化进程的步伐也越来越快，少数民族流动人员不断增多，我国城市的民族格局出现了许多新变化、新情况，主要表现在：
（一）少数民族流动人员日益增多。在城市化的背景下，越来越多的少数民族流动人员进入城市，使城市的民族构成有了很大改变，其表现为少数民族流动人员、少数民族迁徙人口的数量上升，民族成分增多。今后，随着经济和社会事业的快速发展，城市化进程的进一步加快，少数民族流动人员仍会继续增多。
（二）多元文化相互交融。少数民族流动人员进入城市，不仅活跃了城市的经济，增进了各民族间的交流与合作，而且促进了城市文化的多样性，有多少个民族，就有多少种文化共存，各民族的饮食、服饰、音乐、舞蹈、语言等文化相互交融，在各个层面的交往程度加深。同时，在多元文化的交融中，也带来一些碰撞，对人们的思想观念和行为方式产生深刻影响。
（三）散居化趋势明显。民族散居化是民族发展过程中的一个重要规律。随着城市化进程的加快，少数民族的散居化在城市的发展中表现得更为突出，世居的少数民族在城市发展中，由于城市改造、拆迁等原因，原先相对集中居住的格局被打破，逐渐分散于城市的各个角落。因婚嫁、经商、就业等原因迁徙城市的外来少数民族，较快融入当地社会，也是民族散居化的主要构成要素。外来的少数民族流动性很强，随着对城市的逐步熟悉和适应，其生产生活的范围也会向整个城市扩展。总之，“大分散、小集中”的民族分布的特点在城市中也得到了充分体现。
（四）民族意识逐渐增强。在城市化进程中，各民族间的相互关系更为密切，了解进一步加深。同时，以本民族自尊心和自豪感为主要内容的民族意识也会增强，表现为更加注重本民族与汉族等其他民族的对比，更加关注民族间经济发展的差距，更加迫切要求加快本民族的发展，更加关心民族形象的维护，更加注意对各项合法权益的保障，更加关注政治上的参与等。民族意识的增强，具有两重性，引导得好，有助于本民族得发展和进步；引导得不好，也会强化民族关系得敏感性，可能对民族关系产生消极的影响，在一定条件下使民族之间矛盾和摩擦增多，加大处理问题的难度。
城市民族格局出现的新变化、新情况，带来了城市民族关系的一些新问题、新特点。一方面，少数民族人员的流动，使各民族之间的交流与合作日益加深，交往与联系更为密切，有利于巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，增强中华民族的凝聚力。另一方面，少数民族人员的流动，也不可避免带来一些摩擦和纠纷，影响城市民族关系。城市中影响民族关系的问题表现在政治、经济、文化等各个方面，其主要形式有：各民族在根本利益一致的前提下，因具体经济权益引发的纠纷；城市改造、拆迁及经济体制改革和产业结构调整中，因少数民族群众妥善安置不够引发的问题；不同民族成员间在语言、文化、风俗习惯、宗教信仰等方面，因缺乏相互了解和尊重而引发的矛盾；媒体出现违反民族宗教政策，歪曲、侮辱少数民族风俗习惯和宗教信仰，伤害少数民族感情引发的问题；在清真食品生产、运输、销售等环节中，出现不清真的情况，或者没有清真饮食营业执照的企业生产和销售清真食品引发的纠纷；与信仰伊斯兰教的少数民族密切相关的清真饮食网点、宗教活动场所建设滞后引发的问题；一些城市中关于少数民族的优惠政策受到冲击，有的政策名存实亡，有的不易操作，造成了部分少数民族群众心理上的失落；个别少数民族流动人员因不了解当地的法律、法规或法制观念淡薄，不服从管理，甚至聚众闹事，与有关执法部门发生冲突；个别少数民族流动人员进行吸毒、贩毒、盗窃、抢劫等违法犯罪活动，甚至有的发展为带有黑社会性质的团伙犯罪，严重扰乱了社会秩序等。
城市中影响民族关系的问题，除具有敏感性、复杂性、特殊性等特点外，还呈现以下特点：一是处理难度增大。一些影响民族关系的问题，比较错综复杂，有的是历史遗留问题，或者是新出现的问题，处理起来比较棘手；有的问题跨地区和部门，协调处理难度大；还有一些问题是多数人的过激行为或一般违法行为与少数人的严重违法行为和极个别的破坏活动交叉在一起，加大了处理问题的难度。二是群众性突出。少数民族流动人员在城市里是“弱势群体”，遇事容易“抱团”，把涉及个别民族成员的问题，往往看成是“本民族”的事情，特别是在少数别有用心的人的煽动下，很容易酿成群体性事件，并且常常伴有上访、聚集、静坐、串联、游行等行为。三是对抗性趋强。城市中影响民族关系的问题在一定条件下也具有对抗性，有的问题是少数民族成员与当地群众之间的矛盾和纠纷，在一些因素的影响下也有可能转化为少数民族与当地政府和有关部门之间的对抗，甚至出现冲击党政机关的严重群体性事件。四是危害性加大。影响民族关系的问题，有的具有较大的危害性，既有社会影响，又有经济损失；既有国家、集体利益的损害，又有个人利益的损害；既有直接危害，又有间接危害。一些问题由于“连锁反应”，规模从小到大，往往酿成局部范围的不安定，危害了民族团结和社会稳定。
总之，改革开放以来，尤其是建设社会主义市场经济体制以来，受外因与内因的影响，我国民族关系较之计划经济时期而言，出现了许多新变化和新内容，在新的环境条件下，它更具有深刻性和广泛性。而传统的调节民族关系的体系由于定型于计划经济时代，有很深的时代烙印，已经不能很好的适应现阶段民族关系的现状。因此必须进行改变和创新，才能更好的解决民族关系中新出现的问题与矛盾。
二、 强民族法规建设，建立以法律调节为核心的民族关系调节体系的必
然性
1、民族关系的调节方式及其比较
建国以来，党和政府为了正确规范和引导民族关系，保障其沿着正确的健康的轨道发展，运用了很多种调节方式。根据所使用的工具的不同，可以将这些调节方式分为以下三种。
一是行政调节。行政调节是指行政机关包括那些经过授权的组织通过制定、实施政策或直接查处、干预有关事件，来调节民族关系，它是各国政府在民族关系调节中经常而普遍使用的一种调节方式，因为制定并实施政策是政府的一项固有权力，是政府为完成某项任务或实现某一目标的基本工具或手段。各国运用政策调节民族关系，就是围绕民族关系的各个方面，制定实施政策。我国调节民族关系的政策主要有（1）、民族区域自治政策。就是在中华人民共和国内，在中央人民政府的统一领导下，以少数民族聚居区为基础，建立自治地方，设立自治机关，行使自治权。它是我国带根本性的一项政策。（2）、民族干部政策。就是国家大力培养、选拔、使用少数民族干部的政策，包括一系列政策措施，如规定少数民族干部应与少数民族人口比例相当，选派各级各类少数民族干部到中央国家机关和沿海挂职锻炼，举办各级各类少数民族干部培训班等。（3）、民族经济政策。就是国家从政策上调节民族经济关系，帮助少数民族地区加速经济发展，缩小后进民族与先进民族的经济差距。主要措施有如在投资上对少数民族地区实行倾斜，财政上给予民族自治地方机动金、预备费、民族补助款三项照顾，对边远山区、牧区的民族贸易企业实行自有资金、利润留成和价格补贴三项照顾，减免税收，提供优惠信贷，内地经济发达省份与边疆少数民族地区开展对口支援，对外开放少数民族地区，发展边境贸易，对少数民族贫困地区实行特别帮扶等。（4）、民族文化教育政策。就是大力发展少数民族和民族地区文化教育，弘扬民族传统文化，提高民族整体素质。具体措施有，各民族都有使用和发展本民族语言文字的自由，实行双语教学，保护民族文化遗产，扶持民族文艺创作，创办民族高等院校、培养民族人才等。（5）、民族风俗习惯政策。就是国家尊重少数民族的风俗习惯，同时赋予各民族拥有保持或改革本民族风俗习惯的自由权利。（6）、民族宗教信仰政策。就是宗教信仰自由，对国家来说，宗教信仰是公民个人的私事。每个公民都有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由，有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一种宗教里，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；有过去不信教现在信教的自由，也有过去信教现在不信教的自由。每个公民，无论是信教还是不信教，信这种宗教还是那种宗教，政治上一律平等。（7）、民族统一战线政策。就是注重与少数民族爱国人士的密切联系，与之建立统一战线，充分发挥其在团结和联络少数民族群众中的作用，调动其为建立良好的民族关系作贡献的积极性。我国以民族政策来调节民族关系已基本形成了一个内容丰富、范围广泛的体系。它对平等、团结、互助的社会主义民族关系的形成、巩固和发展发挥了基本的主要的作用。
二是社会调节。所谓社会调节，就是利用民间（非官方）——个人、团体和舆论的力量处理民族关系延续中出现的问题，使之保持在正常、和谐状态。
利用个人调节民族关系。一是指由双方代表直接面谈，协调解决问题，达成协议或取得一致意见后，各自再去做本民族群众的工作。通过直接交谈，不仅可以消除误会，缓和紧张关系，而且为一方向另一方表示歉意或承认错误提供了适宜的场所。是一种自觉、主动调节民族关系的方式，值得大力提倡；二是通过与当事人双方联系密切、关系友好，有较大影响力的第三者（中间人），在当事人双方之间牵线搭桥，沟通联络，传递信息，为双方当事人表达意见、看法，提供一条畅通的渠道，中间人还可以利用与双方的关系做一些规劝、说服工作。
民间团体在维护民族关系中具有不可替代的作用。民间团体由各方面的人士组成，不仅具有广泛的代表性，而且联系广，利用民间团体调处民族关系大有可为。例如，我国的各级各类宗教协会、各类民族研究学术团体等都在处理宗教问题、民族关系问题中发挥了重要作用。
舆论是通过改变人的内心世界，如思想观念等而发挥导向作用的。利用舆论调节民族关系主要是指：（1）、为人们正确处理民族关系提供标准。民族关系中的是非曲直，舆论会作出明确回答；（2）、形成维护、珍惜民族关系的良好环境；（3）、颂扬民族团结中的好人好事，批判、谴责破坏民族关系的行为，对民族关系中出现的不良现象和苗头进行批评教育。
与政策调节方式所不同，社会调节不是运用官方的强制力，来要求人们做什么，怎么做，而是依靠民间的自发力量，促使人们按一定的是非标准去自觉、自愿的规范自己的行为。
三是法律调节。法律调节就是指通过民族关系方面法律的制定、执行、遵守以及宣传教育来规范民族关系，建国以来，我国制定了一批专门调节民族关系的法律法规和大量的有民族关系调节内容的法律法规。主要有《宪法》、《民族区域自治法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及包含《刑法》、《婚姻法》、《森林法》、《草原法》、《商标法》等在内的其他法律法规。这些法律法规的颁布实施对促进民族关系的健康发展起到了重要作用。
行政调节、社会调节、法律调节这三种调节方式各有特点，各有长处与不足，单独使用任何一种调节方式都不能完全达到目的，使民族关系得到健康发展。这就有一个互相搭配、综合使用的问题，但并不等于说三种方式没有主次、轻重之分。不同的调节体系有不同的结构和重点，不同的调节体系适应不同的环境和需要。就三种调节方式组成的任何一种调节体系而言，通常，社会调节在每一种调节体系中都只能充当辅助手段，而不能作为主要手段，这样，就只有行政调节和法律调节两种方式可以充当主要手段，形成以行政调节为主和以法律调节为主的两种体系。但究竟是选择以行政调节为主，法律、社会调节为辅的体系呢？还是选择以法律调节为主，行政、社会调节为辅的体系呢？这就涉及到两种体系主要是两种手段，即行政调节和法律调节的比较问题。
行政调节具有以下特点：（1）、政策的制定比较快，也比较容易；（2）、政策的覆盖面广，民族关系的所有方面都可以通过制定、执行政策来处理；（3）、政策的灵活性大，当然主管随意性也大；（4）、政策具有易变性、临时性，因而稳定性差；（5）、政策虽具有一定的严肃性、权威性、强制性，但不及法律那么高；（6）、政策调节的效果比法律调节差，违反政策的处罚缺乏量的规定性，往往教轻，而且从性质上说，也只是一种行政处罚，而非法律处罚。
法律调节的特点有：（1）、法律的制定程序比较严格，从起草、修改到提交立法机关讨论通过、最后公布实施经历的时间较长。一般来说，制定一部法律比制定一项政策要难得多；（2）、法律规范的内容具体的硬性规定较多，弹性小，可操作性强；（3）、法律制定的内容一般都是比较成熟或已经相对定型的东西，因而法律的稳定性好；（4）、法律具有相对的客观公正性，可避免主观人为因素的干扰和影响，结果人们比较容易接受；（5）、法律比政策具有更高的权威性、更大的强制力，法律比政策更容易得到贯彻执行；（6）、法律对违法所应承担的责任有明确的规定，处罚的性质与程度也与政策不同。
虽然行政调节与法律调节各有特点，各有长短,但比较而言，法律调节方式无论从可操作性、独立性来说，还是从实际效果以及可执行性来说，都要明显好于行政调节方式。因此，在选择调节体系，确定调节方式的结构和重点时，应选择以法律调节为主，行政、社会调节为辅的民族关系调节体系。
2、新形势下，确立以法律调节为核心的民族关系调节体系的必然性
改革开放以来，党和政府就不断加强法制建设，党在十五次全国代表大会上更是明确提出要依法治国，建设社会主义法制国家。依法治国的内容是，广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事业，保证各项工作都依法进行。从中可知，必须运用法律手段去管理的三大类事务：国家事务、经济文化事业、社会事业。这三类事务都和民族问题、民族关系密切相关。
首先，用法律作为调整民族关系的核心手段是依法治国及发展民族关系的需要。依法治国要求在社会生活的所有领域，树立法律的权威，以法治理。所以，在纷繁复杂的民族问题中，在网联社会关系的民族关系中，如果不能以法律加以规范，使之处于有序状态，那么就整体而言，依法治国的目标将很难实现。换言之，民族关系的法律调整是依法治国的重要内容，如果没有民族关系的依法调整，就不会有真正意义上的依法治国。从另一方面来说民族关系作为一种有自己特质的社会关系，内容丰富、复杂敏感，并且和其他社会关系相互作用，因此，要使之处在一种良好的状态之中，必须服从一定的规则。这个规则就应当是基于国家的利益和各民族的意志而设定的法律。因为法律关系具有的特性要求调节这一关系的手段必须是强有力的。在现代社会，除了法律没有别的事物可以有这种力量。法律是国家的意志，是以国家的强制力来保证实施的，是以法庭、监狱等国家机器为后盾的，任何一种社会力量都无法与法律相抗衡。所以在法律的规范和制衡下，可以使民族关系的积极方面在社会生活中发挥良好的作用，可以使民族关系健康有序的发展。
其次，用法律作为调整民族关系的核心手段是开发少数民族经济的需要。社会生活中的冲突往往可以找到经济的根源，要巩固和发展社会主义的民族关系，最重要的和最基本的工作就是要强固民族关系的物质基础，致力发展各民族的经济文化事业。然而，在社会主义市场经济体制下，经济的发展不止是单纯的经济问题，人们常说社会主义市场经济是法制经济，充分说明了法律在现代经济生活中的地位。在少数民族经济的发展上，在这个直接制约民族关系走向的重大问题上，法律同样起着重要作用。当前，西部经济大开发是党和政府工作的重要内容，也是全国改革开放的一个重要组成部分。由于民族关系的特殊性，在民族经济发展的过程中，法律不仅起着通常情况下对经济生活所起的作用，比如规范作用、引导作用、保护作用等等，而且由于少数民族经济的发展本身构成民族关系的内容，因而法律的作用在这里显得非常突出。民族地区的发展涉及到许多重要而复杂的经济关系，比如：资源富集的少数民族地区如何通过法律手段获得这些资源的开发、利用、受益权（从法律的角度讲这些资源都是属于国家的）；国家在民族地区开发这些资源如何带动当地经济的发展，促进当地人民群众生活的改善；对于因经济欠发达而财政匮乏的民族地区来说，如何获得国家财政的支持，在税收上得到优惠，从而有助于经济的发展居于边境地区的少数民族如何利用地理上的优势，开展同领国的经济贸易往来。从而为本地的发展注入活力，等等。这些都需要法律加以规范。可以说，离开法律的力量就不可能有作为民族关系基础的少数民族地区经济的发展。
再次，民族平等需要法律去保障。平等，在民族关系中居于特别重要的地位。民族关系中很自然的、首先遇到的问题便是各民族的地位问题，是彼此平等还是有高低之分？坚持民族平等便是正确的进步的民族观和民族政策，反之则是错误的、反动的民族观和民族政策。从社会整体利益而言，只有民族平等，才能有各民族的和谐与合作，才能推动人类社会的进步和各民族自身的发展。实行民族平等，受惠的不仅是某个民族，而是整个国家，整个人类社会。但是，民族平等的实现决不是通过一个宣言或一项抽象的政策就可以应声解决的，因为民族平等涉及众多的社会关系，涉及不同民族的利害得失，并且受制于社会制度、社会发展状况、意识形态等。社会主义制度为实现民族平等提供了可能，但这一美好的愿望并不会自动成为现实，还必须有国家和社会的关注和努力，必须有强有力的措施，这个措施首推法律。正如列宁所说：“保障少数民族权利的问题，只有在不背离平等原则的彻底的民主国家中，通过颁布全国性的法律才能解决。”法律的权威性和普遍的约束力，可以使民族平等原则成为社会的现实。以政治权利为例，要实现各民族的政治平等就应当使各民族真正地拥有选举权和被选举权，拥有言论自由，拥有担任公职的权利。这些都涉及到法律问题，只有通过法律的制定和执行，才能使各民族的平等权利得到实现、得到保证。具体来说，只有通过加强民族法制建设才能使各民族政治上的平等变为现实的、可以真正享有的东西。离开了有关的、具体的法律的规定，所谓民族平等原则只会成为一句空话。
无论从法律调节和行政调节的比较来看，还是从实际需要来看，选择以法律调节为核心的民族关系调节体系都是必要的，但是，现实情况是，长期以来，我国实行的是以行政调节为主，法律、社会调节为辅的民族关系调节体系，行政调节被广泛而普遍的使用，法律、社会调节手段即使偶尔使用，也是变换形式，被政策化以后使用的。法律在民族关系调节中的功能远远没有得到应有的发挥。以行政调节为主的调节体系虽然对我国社会主义民族关系的不断发展、改善发挥了重要的作用，其弊端和危害也是十分明显的，最大的弊端是带来民族关系的不稳定、时好时坏，当正确的民族政策得到较好的贯彻执行时，民族关系就正常和谐，并不断优化改善；而当正确的民族政策被改变或得不到贯彻执行时，民族关系就恶化、倒退。例如“文革”。因此，要不断巩固和发展我国的社会主义民族关系，就必须实现民族关系调节体系的转变，由以行政调节为主转变为以法律调节为主，实现民族关系调节法制化。
三、建立和完善民族法规体系的必要性

检察机关领导体制改革论纲

卢均晓*


【内容提要】当前检察机关实行双重领导体制，是拨乱反正后计划经济时代的产物，随着社会主义市场经济的发展，利益分配逐渐市场化、区域化、多元化，双重领导体制引发了检察权地方化、行政化、宽泛化等弊端，不能适应检察机关维护国家法制统一的职能需要，影响了社会公平正义的实现。解决这一问题，必须在我国现有的宪政体制下，推行检察机关领导体制改革，加强检察机关上下级领导关系，逐步实现中国特色的检察一体化。
【关 键 词】检察 领导体制 双重领导 垂直领导 检察一体化

党的十六大报告明确提出：社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。 我国检察机关是国家的法律监督机关，担负着维护国家法律统一正确实施的神圣使命。当前检察机关实行双重领导体制，检察机关在独立行使检察权方面存在来自地方的制约因素，影响了全社会公平正义的实现。改革检察机关领导体制和工作机制，加强检察机关上下级领导关系，逐步实现中国特色检察一体化，无疑对全社会公平正义的实现具有举足轻重的意义。
一、检察机关现行领导体制概述
我国《宪法》第一百三十二条规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”第一百三十三条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”《人民检察院组织法》也有类似规定。 这些规定表明，我国检察机关实行双重领导体制，即：各级地方检察机关一方面要接受上级检察机关的领导，同时又要接受地方的领导。
目前，检察机关接受上级院的领导，主要体现在业务方面，其依据主要是《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》及其相关司法解释。而检察机关接受地方领导的问题，宪法和法律除规定地方检察机关要向同级人大负责外，并没有规定还要在哪些方面接受哪些机关的领导。基于对宪法关于“中国共产党是中国社会主义事业的领导核心”和 “人民检察院依照法律规定，独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”以及党章关于“地方各级党委领导本地区范围内的工作”的认识，在实际运作中，地方检察机关最主要的是接受地方党委的领导。主要表现在以下三个方面：一是地方检察机关党组作为各级地方党委向检察机关派出的组织机构，对检察机关进行领导，讨论和决定检察机关的重大问题。检察机关党组成员由地方党委指定，必须服从地方党委的领导。二是地方党委设立分管副书记、政法委，负责具体领导公、检、法、司、安等政法工作，对个案具有组织研究协调的职能。三是地方党委通过对检察机关党组成员和检察人员的任用、考核，听取检察机关有关工作汇报，协调编制、基建、经费、装备等重大问题，对检察机关实行全方位的领导。此外，地方检察机关在人员、经费等方面也离不开地方政府的支持。这就是当前检察机关“条块结合，以块为主”的双重领导体制。有人形象地将其称为“上级管指标，党委管纱帽，政府管钱包，人大管选票”。
二、检察机关现行领导体制的形成
新中国的建立推翻了中华民国的五权分立和六法体系，借鉴苏联模式构建起社会主义政治制度和法律体系，人民检察院应运而生。在不同的历史时期，检察机关主要采取了垂直领导和双重领导两种领导体制。
（一）建国初期的垂直领导体制。1949年10月，根据《中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府之下设置最高人民检察署。1949年12月中央人民政府主席批准的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》中规定：“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥。” 检察机关从建立之日即仿照苏联检察制度确立了垂直领导体制。
（二）为建立和完善地方检察署确立的双重领导体制。由于建国初期最高人民检察署一无所有，干部配备、资金投入、办公条件、工作经验等均需地方支持，垂直领导体系在当时不利于地方检察署的组建和完善。1951年《中央人民政府各级地方人民检察署组织通则》第六条规定：“（一）各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导。（二）各级地方人民检察署（包括最高人民检察署分署）为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会之领导……。”将检察机关领导体制改为上级检察机关与地方人民政府委员会双重领导。
（三）新中国第一部宪法确立的垂直领导体制。从1953年开始，我国进入有计划的经济建设时期。为适应计划经济的需要，中央加强了集中领导。1954年《宪法》规定：地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关（包括地方权力机关——笔者注）的干涉。最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。
（四）无序领导与检察机关被砸烂。从1957年开始反“右”扩大化，检察机关行使法律监督职能被说成是专政矛头对内，实行垂直领导被歪曲为以法抗党。“文化大革命”开始后到1968年，全国检察机关大部分被砸烂。1968年12月，最高人民检察院被撤销。1975年《宪法》规定：“检察机关的职权由公安机关行使。” 检察制度被完全破坏。
（五）恢复重建后短暂的一重监督、一重领导体制。1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议决定重建人民检察院。由于极左路线没有在短时间内得到根本肃清，1978年《宪法》没有采用1954年《宪法》规定的垂直领导体制，而是规定：“最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。” 从而形成了地方领导、上级检察机关监督的体制，这一体制不符合检察工作的规律，很快被修正。
（六）现行双重领导体制。1979年3月《人民检察院组织法》规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。” 1982年《宪法》对现行双重领导体制予以了确认，并延续至今。 从某种意义上说，在计划经济时代，社会利益主要通过指令性和指导性计划来管理和调节，中央与地方、地方与地方利益具有高度统一性，采取垂直抑或双重领导体制对检察机关而言并没有太大的影响，甚至可以认为在社会资源匮乏的计划经济时代，双重领导体制减轻了中央财政负担，对检察机关的创建、重建和发展起到一定的积极作用。
三、检察机关现行领导体制的弊端
检察机关恢复重建26年来，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，各级地方政府在服从中央统一领导的前提下，也产生了一些自身的经济利益，成为一个特殊的利益主体。 利益分配逐渐市场化、区域化、多元化，双重领导体制产生的历史、政治和经济条件发生变化，弊端开始逐步显现。
（一）以地方为主的双重领导体制导致检察权地方化。在以地方为主的双重领导体制下，检察机关按行政区划设置，领导干部由地方选任，检察干警来源于当地，人员编制由地方确定，经费来源由地方供给，当地方利益与国家利益、与其他利益产生冲突的时候，难免会产生检察权地方化的问题，使国家设在地方的检察院变成了从属和听命于地方“政治工具”。例如，在查办职务犯罪中，许多地方形成了不成文“党内审批制度”，查办不同级别的领导，需要报请上级党委领导同意。再如，在许多地方公安局长任政法委书记或者副书记，这样政府公安部门负责人可对两院进行领导，“一府两院”成为地方政府领导两院。我国台湾地区学者对行政权干预检察权有过尖锐的批判：“盖被动之法院对于行政权之监督功能有限，唯有主动侦查的检察机关，才是对行政权之强大监督力量，一个习于不依法行政的政权，自会对检察权百般加以掌控，以防自己的不法事件成为侦查案件。”
（二）以地方为主的双重领导体制导致检察权行政化。以地方管理为主的双重领导体制，容易将检察机关混同于地方的党政部门，使检察权在行政管理的模式下运行。在人事管理上，虽然检察官法将检察官分为四等十二级，但检察官的选拔、任用、晋升、管理、待遇等并没有脱离行政管理模式。如果没有行政职务，便达不到相应的检察官等级；即使相同的检察官等级，如果职务不同，待遇也不同。行政级别不仅体现在待遇上，还体现为一种权利和荣耀，这样检察官就会把行政职务的晋升作为实现自己价值的重要指标。在业务管理中，检察机关不是按照检察规律而是仿照行政机关设置了上命下从的逐级审批制度。案件的处理决定都要由主办人、部门负责人、分管检察长，甚至检察长、检委会层层把关，检察官的相对独立性、主观能动性得不到应有的尊重，造成重复劳动、效率低下、资源浪费、责任不清。这种行政化的管理模式既是以地方为主双重管理模式的产物，也为地方干预检察权提供了便利。
（三）以地方为主的双重领导体制导致检察权宽泛化。检察机关是国家的法律监督机关，这是检察机关的宪法属性。然而在双重领导体制下，检察机关在承担繁重的法律监督职能的同时，还要做大量诸招商引资、包村扶贫等“服务大局”的工作，并且将这些工作纳入岗位目标考核的内容，完不成任务就“一票否决”，对检察机关争取经费和评先选优等造成不利影响。据了解，某基层检察院在巨额招商引资任务的压力下，专门设立了由3个人组成的“招商引资科”。检察权的宽泛化和功利化，牵扯了检察官大量的时间和精力，影响了检察官严肃公正的社会形象，影响了检察官查办职务犯罪等日常工作，影响了检察官专心致力法律知识的学习研究，阻碍了检察官职业化、专业化、精英化的步伐。
经济发展需要统一的市场，各类主体需要平等的保护，职务犯罪需要有效的打击，国家建设需要统一的法制，在以地方为主的双重领导体制无法适应现代社会对检察工作的要求的情况下，改革检察机关领导体制，加强检察机关上下级领导关系，实现中国特色的检察一体化，已经成为亟待解决的重要课题。
四、检察机关领导体制改革的原则
检察制度是宪政制度的重要组成部分，改革检察机关领导体制不能背离我国宪政的根本制度。在当前宪政体制下，加强检察机关上下级领导关系，逐步建立起中国特色的检察一体化工作机制，必须遵循以下原则。
（一） 坚持人大监督原则。我国宪政的核心是人民主权、依法治国与党的领导，并且以人民代表大会制度作为根本政治制度，这就决定了中国的检察制度应在人民代表大会制度下构架。 国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。检察权就是在人大统一的国家权力之下的一个相对独立的分支，检察机关独立行使检察权，只能独立于行政机关、社会团体和个人，不能也不应独立于人大。但任何监督离开法律的支撑都是软弱的，同时任何监督离开法律的规制，其本身也就失去了监督。因此，一方面我们应坚持人大对检察机关的监督，另一方面人大监督也应遵循事后监督、被动监督、程序监督和集体监督的原则。
（二） 坚持党的领导原则。党是执政党，是社会主义建设事业的领导核心。加强检察机关上下级领导关系不是不要党的领导，而是通过加强党中央对检察机关的领导和检察机关内部党的领导，排除地方权力对国家检察权的影响。可以将地方检察院党组升格为党委，检察院党委不受地方党委领导，逐级受上级检察机关党委的领导；同时要坚持党中央对最高人民检察院党委的直接领导，上级院党委对下级院党委的领导，这样不仅有效防止地方保护主义对检察工作的干扰，使地方党委集中精力抓好地区的工作；而且有利于党的路线、方针、政策、决议通过检察机关内部党委，得到更直接、更及时、更准确的贯彻落实。
（三） 坚持客观公正原则。成文法系和中央集权国家的检察机关从设立之日起，就不是以单纯追诉机关的面目出现，检察机关的主要作用在于：一是废除纠问制度，将法官局限在消极被动的中立角色，保证裁判的客观性；二是以监督警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇；三是监督国家法律的统一正确实施，使客观公正贯穿于诉讼活动的全过程，实现打击犯罪、维护人权的双重使命。“我不是上命下从的行政官，也不是独立自主的法官，我是处于两者之间，实现客观法旨并追求真实与正义的司法官署”。 我国大陆检察机关是专门的法律监督机关，相对于其他任何国家或地区的检察机关，承担着更为严格的客观公正义务。因此加强检察机关领导体制改革，必须从客观公正的价值起点出发。
（四） 检察一体化原则。检察一体化又称检察一体制（主义、原则），其基本特征就是“上命下从”，即检察机关通过上命下从和左右联动，在肯定检察官相对独立性的同时，作为命运共同体统一行使检察权。检察一体化体现了检察权行政属性的诉求，对排除地方权力和其他权力对检察工作的干预、提高检察效率、防止检察权滥用等方面起着积极的作用，因而肇始于大陆法系的检察一体化逐步发展成为世界性的检察组织原则。例如，英国检察机关长期没有一个从中央到地方的完整的检察机关体系，具有分散性。但于1985年也建立了自成一体，相对独立的检察机构，全部检察官实行自上而下的负责制，最上层的检察机构通过总检察长向议会负责。
（五） 检察官相对独立原则。检察权具有行政权与司法权的双重属性，它们在制度层面演化为检察一体与检察官相对独立的并存与冲突。《日本检察讲义》指出：“检察官是独任制机关，本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正，不受其它势力操纵，以及检察官的职务行为必须直接产生确定的效力，都是必不可少的。”因而加强检察机关上下级领导关系必须尊重检察官的相对独立，发挥检察官的主观能动性。首先，上级检察机关应依照法定程序和方式行使指令权。国际通行做法是：“主要是运用审查、劝告、承认的方法，行使指挥监督权”，以使“上级的指挥监督权和检察官的独立性相协调。” 其次，上级的指令权的内容要受到法定主义和客观公正义务的限制。最后，法律应当赋予检察官在一定条件下对抗上级指令权的途径。笔者倾向于赋予我国检察官要求上级行使事务承继和转移权的消极抗命权。
五、加强检察机关上下级领导关系的制度完善
“司法权的独立行使必须以司法机关和司法角色的独立性为前提，只规定了司法权的独立行使而没有为它提供更为具体的制度保障，司法独立也只是个空中楼阁。” 笔者认为，可以从以下五个方面入手，改革检察机关领导体制，加强检察机关上下级领导关系，促进中国特色检察一体化的最终实现。
（一） 完善检察机关上下级领导关系的宪法和法律依据。涉及检察机关领导体制的法律主要是《宪法》和《人民检察院组织法》，虽然当前这两部法律都对检察机关上下级领导关系进行了规定，但都过于原则，没有对上级检察机关领导下级检察机关的范围、权限、程序、方式、后果等进行规范，从而使检察机关上下级领导关系仅限于业务领导，在强势的地方领导之下，往往显得软弱无力。笔者认为，首先应当修订和完善《人民检察院组织法》，按照宪法的基本精神和原则，明确规定上级检察机关对下级检察机关领导的范围、权限、程序、方式、后果，保证检察权的统一正确行使。
（二） 设立检察专区。
改变按照行政区划设置检察院，使检察机关并不必然与地方权力的辖区一致，可以考虑按照各地人口和发案数量的情况设立检察专区。3—5个县市区为一小区，3—5个地市为一大区，每个大小检察专区设立一个检察院，其级别高于或者等于县市区级或地市级，实现法律监督“上管一级”。全国3910个检察院约23万检察人员，除最高人民检察院、32个省级检察院以及337个各级军事、铁路、派出检察院暂不考虑设立专区外，全国约可设立120个左右大检察专区和1000个左右小检察专区，平均每个大专区检察院约250人左右，每个小专区检察院约150人左右。 设立检察专区的优点有三：①有利于科学确定检察官员额，为进一步精简机构、实现检察官职业化、精英化打下基础。②有利于集中和调度智力、人力和技术资源，对辖区内的职务犯罪案件进行重点突破。③更重要的是有效防止了地方权力对“中央检察权”的干预，使地方权力难以对专区检察院施加直接影响，为检察一体化奠定组织基础。
（三）实行省以下垂直领导。
列宁认为，“主张检察机关实行‘双重’领导，取消它对地方政权的任何决定表示抗议的权力，这就不仅在原则上是错误的，不仅妨碍我们坚决实行法制这一基本任务，而且反映了地方官僚主义、地方影响的利益和偏见。” 由于我国仍处于社会主义初级阶段，地区经济发展尚不平衡，加之国家财力有限，实行检察机关从中央到地方的垂直领导是不现实的，在当前情况下可以先考虑省级以下实行“垂直领导”。
1、建立检察机关财政保障机制。“如果检察权的地位和检察机关对行政权力的过分依赖，这种司法资源的供给状态在相当程度上设置、体制等不独立，处处受制于行政机关和地方势力，就不可能公正无偏地履行法律监督职责，国家法律统一正确实施也就成为一句空话。” 为了确保检察机关一体化得以实现，许多国家都确立了检察机关的财政保障机制。英国检察系统实行财政独立，检察机关经费独立预算。这就使检察机构完全摆脱了地方当局的控制和影响。 笔者认为，应尽快建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财政保障体制，规定每年由最高人民检察院根据全国各级检察机关的实际需要拟制财政预算，提交到全国人大常委会审议通过。经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将检察经费从地方财政剥离出来。
2、赋予检察机关相应的人事管理权。地方检察长、检察官主要由地方党委推荐和考察，地方人大及其常委会选举任命，这使检察长、检察官必须考虑地方的利益和意见，无法独立行使检察权。这就要求取消检察长、检察官主要由地方选举任命的做法，赋予检察机关相应的人事管理权，实现检察机关人事管理的一体化。首席大检察官应由全国人大进行选举和任免；大检察官应由首席大检察官提名，全国人大常委会任免；高级以下检察官可以由相应的省级人大或其常委会任免。省级以下设立大、小司法专区，地市、县级人大无权对专区检察长、检察官进行任免。大、小专区检察长、副检察长、检察委员会委员必须从相应等级的资深检察官或具备法定条件的人员中选出，由上级院检察长提名，层报相应的省级或者全国人大常委会任命。上级检察机关对下级检察机关、检察长对本院检察官有指令监督权、惩戒处分权和人事调动权。
（四）重新划分内设机构
笔者认为从实现检察一体化的角度，按职能构成和需要，将检察机关重新划分为五个部门，将更加有利于业务一体化和内部监督制约的实现。①职务犯罪检察署。将反贪污贿赂局和渎职侵权检察局合并成立职务犯罪检察署，具体负责贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和国家机关工作人员利用职务侵犯公民人身、民主权力犯罪等的侦查工作。这样有效避免了因侦查力量分散导致的无案资源闲置、有案疲劳作战和硬件重复建设等问题。②诉讼监督署。负责刑事侦查监督、审查起诉监督、审判监督（主要指决定和出庭抗诉）和执行监督等。一方面将分散的刑事诉讼监督权进行集中，凸显法律监督职能，有利于对刑事诉讼全过程进行专门、适时、有效的监督；另一方面将检察机关侦查、公诉等诉讼活动与诉讼监督活动更加彻底的进行分离，有利于检察机关内部监督制约机制的构建。③民事行政检察署。负责民事行政案件的提起公诉、支持公诉、审判监督、抗诉和执行监督等，有利于探索和拓展检察机关法律监督的范围和手段。④刑事公诉署。负责刑事案件的公诉、法庭程序监督和向诉讼监督署的提出抗诉申请等职能，类似于英美法系检察机构。⑤行政事务署。负责书记员管理、检察警察管理和法律政策研究、职务犯罪预防、行政装备、技术保障、纪检监察、人事管理、宣传教育等工作，保证检察队伍的先进性、纯洁性和可持续发展。由于职务犯罪侦查权具有明显的行政权属性，因此职务犯罪检察署的检察官，除明显违反合法性原则和客观公正义务外，不得拒绝执行上级指令和要求上级刑事职务移转权。诉讼监督署、民事行政检察署、刑事公诉署的职能明显具有司法权的属性，应赋予该署检察官较强的相对独立性，可允许其因法律认识之不同，自由行使消极抗命权。
（五）改革业务管理机制
业务管理机制层面的检察一体化，包括三层含义：①上命下从的指挥监督权。即仿效行政机关的“阶层式建构”，检察官服从检察长，下级检察机关服从上级检察机关的与职务有关的指示。②跨区域的检察活动。检察官执行职务不受其管辖范围的限制。他虽然一般应在其管辖区域内执行职务，如有必要也可在辖区外执行职务，或者请求有司法管辖权的检察官代为进行诉讼活动。③职务继承与转移权。除非受到法律的特别限制，上级检察官有权亲自处理或者转交其他下属处理下属检察官承办的案件和事项；更换检察官时，离任检察官所进行的活动视为接任检察官的活动，不需要像法官更换时那样程序更新。 近年来各级检察机关已经而且正在进行着业务管理机制的创新和探索，例如侦查指挥中心、侦查一体化、职业公诉人等等。可以预见，检察一体化相关业务管理机制将会越来越多样化、规范化和系统化。这里笔者仅就业务管理机制中的某些原则性问题进行简要论述。
1、上下级检察机关的业务管理。①最高人民检察院的指令，地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行；上级院的指令，下级院必须执行。指令必须以上级院检察长的名义向下级院检察长发出，不能直接对下级院检察官作出。上级院业务部门可以通过本院检察长，对下级院检察长发出指令，不能直接对下级院检察长、业务部门或者检察官发出指令。②最高人民检察院可以撤销或者变更地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定；上级院可以撤销或者变更下级院的决定。③上级院在必要的时候，可以处理下级院管辖的案件；也可以将自己管辖的案件交由下级人民检察院办理。④上级院的指令必须依法定程序以法定方式做出，下级院如有不同意见有权提出异议，如不被采纳，可以要求上级院行使事务承继和转移权，或者要求上级院检察长做出书面指示附卷，以明权责。
2、检察长与检察官的业务管理。废除以往层层审批的行政化办案模式，在尊重检察官独立办案的基础上，加强检察长对检察官的指挥监督。①应当建立检察官责任制和检察官直接对检察长负责制，要求检察官承担终极服从义务。②赋予检察官一定范围的自由裁量权，检察官裁量的范围就是检察长指令的范围，法定主义的领域就是检察长指令的禁区。③检察长认为必要，可以对检察官办理的个案进行指挥监督，但应对检察长介入具体案件的条件进行规范。比如必须是拟进行第二次退查的案件和结伙、流窜等重大疑难复杂案件。④赋予检察官向检察长自由表达意见权，当检察官与检察长意见不一致时，可提出异议，如不被采纳，可以要求检察长行使事务承继和转移权，或者要求检察长做出书面指示附卷，以明权责。