论公安机关在处置极端性安全事件中的地位 作用 任务
李 龙
（宁夏警察学校 宁夏 银川 750021）
摘要： 极端性安全事件是程度极为强烈的安全事件。近年来此类事件在国内外不断发生，影响极大。公安机关及其民警是处置极端性安全事件的重要部门和力量。从思想上认识此类事件的基本特征，明确公安机关和公安民警在事件处置中的地位，职能，掌握事件处置的基本原则，设定具体的工作任务对有效处置此类事件十分有益。
关键词： 公安部门 安全事件 工作原则 职能作用
一 极端性安全事件及其特征
安全事件一般是指由不可抗拒或不可预见的因素导致形的危害或危及社会及人群正常工作、生产、生活秩序和人身健康的事件或灾害。而极端性安全事件是程度最为强烈的安全事件。近年来世界上发生的此类事件从发生的地域来看大多集中在城市地区。与农村相比，城市地区人口密集，人员、产业、生产、生活的互动性极强。因此，它一旦发生，就会对经济发展、社会进步和治安稳定、群体心态、社区安全等产生极大影响。而且这种影响在事件结束之后还会在相当一段时期内继续弥散，后果极为严重。当前，我国正在加快城镇（市）化建设进程，实施以工业化、城市化促进和带动现代化的发展战略。城市的数量已由1949年的136个发展到了600多个，城市人口的比例已由1949年的不足10%上升到了30%多，而且这一比例正在以较快的速度增加。根据党的十六大确定的战略目标，到2020年，我国的城镇化率要达到或超过50%,在城市领域中的从业人员要达到总从业人员比例的近70%。因此，积极预防和合理处置此类事件意义重大。同时，近两年来业已发生的美国“9.11”恐怖爆炸事件和韩国大邱地铁火灾事件及我国广西地区发生的有毒化学品因运输车辆颠覆而泄入江中漂流的事件尤其是目前正在发生着的“非碘型性肺炎”事件都已经并正在用事实给我们以警示。从国内外已经或正在发生的事件及应付处置情况来看，我们在主观上“对城市化伴随的灾情认识不足，使大城市承载的特殊‘市情’被人们长期忽视”。①在客观上一方面“计划经济体制下形成的分部门、分灾种的单一城市灾害管理模式，造成城市缺乏统一有力的应急管理指挥系统，既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源，造成‘养兵千日’却不能‘用兵一时’的被动局面。”②另一方面在“城市灾害管理上重救轻防，物质投入上不协调，使城市在应付极端事件时更加脆弱。”(3)
与一般的安全事件相比，极端性安全事件具有或应该具有的基本特征是：
1 突发性强，难以预料。
2 爆发面积广，控制难度大。
3 诱发因素多。可由人为因素引起，也可由非人为因素引起（如特大地震、火灾、水灾,疫情等。）
4 传染传播速度快。
5 表现类型多。既有天灾型的，也有人祸型的。
6 危害后果严重。既有对物质形态方面的影响，也有对精神（心理）形态方面的影响。
有效应付和积极应对城市极端性安全事件需要一个相对独立的运行体系。实行统一领导指挥，使各部门既各行其职，又协调配合。公安机关作为其组织结构中的重要成员单位，对极端性安全事件必须要有清醒的认识；明确自身在事件处置中的地位，职能；掌握事件处置的基本原则，发挥好应有的作用。
二、公安机关处置极端性安全事件中的地位，职能和应遵循的基本工作原则：
（一） 极端性安全事件的基本特征决定了对它进行有效的控制和处置时必须要有一个统一、规范、高效运转的指挥、决策、执行系统机构（如美国就有“联邦紧急事件管理局，简称FEMA）。这一机构应该而且必须具备的基本职能是：对有关事件的信息进行收集、分析、汇总、处理；向主管领导部门提供咨询、建议；在事件发生后发挥决策、指挥、协调职能；对事件进行应急处置。在上列职能中，大部分职能应由该系统自身完成。而“应急处置”职能的发挥是其自身无法具体执行完成的。因此需要进行力量和资源的组织与整合。一般来说，应急事件处置力量应由以下单位构成：相关政府部门；公安部门;消防部门；医疗救援机构；军队；民政部门；相关社会力量和组织；新闻单位等。
由此可见，公安（警察）机关在极端性安全事件的处置中是一个极为重要不可或缺也无法替代的组成单位，具有重要的地位。
（二） 参与极端性安全事件处置的单位各自承担着不同的职能，其分工必须明确清晰。其中，公安部门的主要职能应该是：
1 全力维护事件发生地及受影响地区的社会治安，确保治安稳定，密切注意社会动态。
2 保护和维持好事件发生地的现场安全，按照要求做好值勤工作。
3 确保事件发生地人民群众的人身、财产不受非法侵害。
4 管理好事件发生地的交通秩序及救助用交通工具的畅通无阻，对需要进行封闭的交通线路及车辆适时进行交通管制。
5 对受害人员进行及时抢救，提供必要的帮助。
6 协助有关部门处理伤亡事件：管理现场新闻采访报道。
7 对人员的伤残情况进行调查了解和必要的司法鉴定。
8 掌握敌情、社情，广泛收集有关信息及时反馈给事件处置机关及有关部门，给领导提供决策咨询意见和建议。
(三) 极端性安全事件发生的突然性、发展的变化性和表现表态的复杂多样性决定了处置工作不能墨守成规，必须相机行事。为了确保处置行为的合理性、有效性、有利性、公安机关及其工作人员必须坚持以下基本原则：
公益至上、安全第一。利益多元化是当前社会发展中的客观事实。在极端性安全事件中，国家利益、集体利益、群体利益、个人利益互相交织。它们既具统一性，有时也具矛盾对立性。公安机关及其工作人员往往要深入到事件的一线中去工作，它们面对的是具体的现实矛盾关系。在处理这些矛盾时，必须把公众利益放在至高地位，将公众安全放在突出的首要位置。对凡是有害于公众利益和公共安全的行为，必须坚决予以制止。对行为人要说服教育，讲清道理，对不听劝阻、执意不改的决不能以任何借口给予照顾，更不可满足其“合理”的要求。
依法处置原则。对极端性安全事件必须依照国家有关的行政法律、法规进行处置，切不可因为事件的特殊性性滥用行政执法权。在实体性问题上要防止自由裁量权的过度使用，在程序性问题上要防止简单化倾向。依法处置主要是指公安机关一方面要按照《中华人民共和国人民警察法》的规定依法履行职责，另一方面要完整、准确地执行与事件有关的行政法律法规，做到统筹兼顾、平等执法、不偏不倚。
3 情势变通原则。当前，我国安全事件预防处转形式还有待于完善。同时，由于任何时候“法律不可能穷置方面的法律法规建设相对滞后，工作机构及运尽现实”，加之安全事件不断有新的表现形态出现，因此公安机关在处置事件中可能会遭遇到“无法可依”的情况。在此情形下公安机关必须依据有关法学原理和法律精神的内在意蕴，创造性地进行执法活动。
4．主动接受指挥领导，积极进行协调配合的原则。在处置极端性安全事件中 ，公安机关只是处置力量中的一个组成部分，必须主动接受专门指挥机构的领导，认真履行职责，积极完成分配的任务。同时，要按照强化协调，密切配合的原则与有关部门处理好工作关系，保证工作关系和谐，顺畅，以防止相互影响制约的现象发生。
三、公安机关在极端性安全事故处置中的主要任务
根据《中华人民共和国人民警察法》的有关规定及公安机关的性质和职能，结合处置极端性安全事件工作的实际需要，公安机关在处置工作中的主要任务应该是:
（一） 事件发生之前的主要任务：
1熟知与处置工作有关的法律、法规、规章和规定。
2 在系统内部分级成立相应的组织领导指挥机构。
3 制定好工作预案。
4 组建好处置队伍并进行日常学习、训练，适时开展模拟仿真演练。
5 开展相关的调研工作及日常性的信息收集、分析、交流、上报工作。
6 主动向领导机构汇报工作，寻求支持；积极与其他处置部门进行工作沟通。
7 在社会及民众中开展相关的宣传教育工作。
（二） 事件发生之中的主要任务：
1 快速组织对人员，物资，财产的救援。
2 协助有关部门对事件当事人员、财产、物资进行处置。
3 对需要隔离，封闭的场所及有关空间环境进行保护性管理。
4 对有关的交通车辆，道路进行交通管制和必要的查控。
5 严厉打击与事件有关的违法犯罪行为，防止和制止影响，阻挠救灾活动的事件发生。快速组织对人员、物资、财产的救援；积极为救灾活动创造必要的安全条件。防止和制止影响，阻挠救灾活动的事件发生。
上海市省际道路客运班线经营权管理规定
上海市交通运输和港口管理局
上海市省际道路客运班线经营权管理规定
沪交法[2006]第261号
第一章 总 则
第一条（目的和依据）
为了加强本市省际道路客运班线管理，维护省际班线客运市场秩序，保障省际道路旅客运输安全，保护班线客运经营者和旅客的合法权益，促进省际道路客运行业健康发展，根据《上海市道路运输管理条例》和国家有关行政法规、规章，结合本市实际，制定本规定。
第二条（适用范围）
本规定适用于本市省际道路客运班线经营权的管理及相关活动。
前款所称省际道路客运班线（以下简称“客运班线”）经营权是指依法取得客运班线经营许可的班线客运经营者在规定期限内经营指定客运班线的权利。
第三条（管理部门）
上海市城市交通管理局（以下简称市交通局）是本市客运班线经营权的行政主管部门，并负责本规定的组织实施。
上海市城市交通运输管理处（以下简称市运输管理处）具体负责客运班线经营权的日常管理与监督。
上海市城市交通行政执法总队（以下简称市交通执法总队）和区县道路运输执法机构具体负责客运班线经营活动的监督检查和依法实施行政处罚。
第四条（管理原则）
本市客运班线经营权的管理，应当遵循统筹规划、公平竞争、公正透明、效率优先等原则，鼓励班线客运经营者兼并、重组、联合、集约经营，积极推进公司化运营、区域化发展、品牌化服务。
第五条（行业协会作用）
本市客运班线经营权的管理应当发挥行业协会的作用，在规范和标准的制定、客运班线发展与调整、客运班线招标、经营状况评议考核等工作中应当充分听取行业协会的意见和建议。
第二章 经营许可
第六条（客运班线分类）
本市客运班线根据经营区域和营运线路长度分为以下类型：
（一）一类客运班线：本市中心城区（指外环线以内，下同）与外省地级市之间的客运班线或者营运线路长度在800公里以上的客运班线；
（二）二类客运班线：本市中心城区与外省的县之间的客运班线以及本市中心城区以外的其他区县与外省的地级市之间的客运班线；
（三）三类客运班线：本市中心城区以外的其他区县与外省的县之间的客运班线。
第七条（经营许可条件）
申请从事客运班线经营的，应当符合交通部《道路旅客运输及客运站管理规定》第十条规定的相关条件。其中，客运班线长度在800公里以上、高速公路客运里程在200公里以上或者高速公路客运里程占总里程70％以上的车辆技术等级应当达到行业标准《营运车辆技术等级划分和评定要求》（JT/T198）规定的一级；其他客运班线车辆的技术等级应当达到二级以上。
第八条（市场供求状况公布）
市运输管理处应当每年两次在上海城市交通网等媒体上公布本市客运班线布局、运力投放、客流流向和流量、班线实载率等市场供求状况。
第九条（班线发展计划）
市运输管理处应当根据本市班线客运市场供求状况，每季度第一个月提出客运班线发展计划草案，征询相关省市道路运输管理机构的意见，形成本市客运班线季度发展计划，并在上海城市交通网上公告后实施。
客运经营者可以随时向市运输管理处提供发展客运班线的意向书，同时提供可行性分析报告。经市运输管理处审核后纳入客运班线发展计划草案。
第十条（申请审批程序）
需要申请经营客运班线的，应当在本市客运班线季度发展计划公告规定的申请截止之日前向市交通局提出申请，并提交符合交通部《道路旅客运输及客运站管理规定》第十四条、第十五条规定的材料。公告规定的申请截止之日统一确定为受理之日。
同一客运班线有3个以上申请人的，应当按照第三章规定通过招标方式作出决定。
同一客运班线不满3个申请人的，市运输管理处受市交通局委托应当在公告规定的申请截止之日起15日内提出初审意见报送市交通局审核，市交通局在5日内作出许可或者不予许可的决定。
第十一条（经营期限确定）
本市对客运班线实行4到8年的有期限经营，并根据班线客运经营者的资质条件和服务质量确定相应的经营期限：
（一）新增客运班线的经营期限为4年；
（二）本规定实施以前已取得客运班线经营许可的，经重新审核确认后，其首期经营期限确定为4年。对于不符合资质条件的，予以半年限期整改，整改期满仍不符合资质条件的，依法吊销客运班线经营许可；
（三）客运班线延续经营的期限按照第二十八条规定分别确定4、6、8年。
第十二条（延续经营许可）
客运班线经营期限届满需要延续经营的，应当在届满60日前向原许可机关提出申请。原许可机关依据法规、规章和本规定作出许可或者不予许可的决定。
第十三条（增加班次）
同一起讫地客运班线6个月内本市发班平均实载率达60％以上的，方可申请增加班次。
客运班线需要增加班次的,应当优先在原有的班线客运经营者中确定, 但原有班线客运经营者放弃或者该客运班线经营状况上一年度考核不合格的除外。
经营同一起讫地客运班线的经营者实行联合经营、统一结算等有利于集约经营的，市运输管理处应当对该班线的运力投放、班次调整、站点安排等方面予以支持。
第十四条（班线迁站）
班线客运经营者需要迁移客运班线起讫站的，应当符合下列条件：
（一）调整意向符合本市省际道路客运站点、线路布局规划；
（二）在同一客运站连续运营三个月以上。
因实施省际道路客运站点、线路布局规划以及其他公共利益的需要，班线客运经营者应当服从市交通局有关客运班线站点调整决定。
第十五条（班线配载）
客运班线的配载站点安排应当遵守下列规定：
（一）按照客运班线起讫站之间的顺向客运站点安排；
（二）内环线以内的客运站点不得相互配载；
（三）内环线以外的客运站点不得到内环线以内的客运站点配载。
第十六条（班线运营）
班线客运经营者依法取得客运班线经营权后，应当遵守下列规定：
（一）在120日内落实车辆投入运营，超过规定期限60日未运营或运营后连续180日以上停运的，视为放弃客运班线经营权；
（二）按照批准的客运站点停靠，并按规定的线路和班次行驶，不得站外上客或者沿途揽客；
（三）不得转让客运班线经营权；
（四）不得擅自暂停、终止客运班线经营；
（五）禁止挂靠经营。
在本规定实施以前已经挂靠经营的，应当在首期经营期限届满前整改完成。
第三章 经营权招投标
第十七条（招标形式）
客运班线经营权的招标采用公开招标或者邀请招标。
第十八条（招标程序）
客运班线经营权的招标应当遵守下列程序：
（一）市运输管理处受市交通局委托编制招标文件，报市交通局同意后发出招标公告或者投标邀请书；
（二）市运输管理处向潜在投标人解释招标项目，解答招标文件中的疑点问题；
（三）投标人在招标文件要求提交投标文件截止之日前密封向市运输管理处报送投标文件；
（四）市运输管理处受市交通局委托主持开标，并通知所有投标人到场；
（五）评标委员会进行评标并提出评标报告和推荐中标候选人；
（六）市交通局根据评标委员会的评标报告和推荐的中标候选人，确定中标人；
（七）市交通局发出中标通知书，并在上海城市交通网上公示。
第十九条（评标机构）
市交通局负责组织建立评标委员会。评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为7人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。
评标委员会成员的名单在中标结果确定前应当保密。
招标工作设1至2名监督员，负责监督招标全过程。招标工作监督员由市交通局负责派出。
第二十条（评标标准、办法）
客运班线经营权招标的评标标准由企业基本情况指标和客运班线运营方案指标两部分组成。企业基本情况指标，包括投标人一年内的企业规模、安全运营、服务质量、守法经营等组成；客运班线运营方案指标，包括客运班线运营组织方案、服务质量承诺、运行效益分析、安全管理措施、应急处置预案等组成。
企业基本情况指标得分由市运输管理处负责评定,于开标前7日在上海城市交通网上公示评定结果。如果公示后存在较大异议的，由市运输管理处会同行业协会调查核实，并在开标前据实调整；客运班线运营方案指标得分由评标委员会根据投标文件综合评定。
具体评标标准和评标办法由招标文件确定。
第二十一条（投标加分权）
符合下列条件之一的，可以获得评标标准总分以外的加分，但累计加分最高不得超过评标标准总分的15％：
（一）企业自主调研开发的客运班线，且最先提出完整的客运班线经营申请和可行性分析报告的，可以增加评标标准总分8％的分值；
（二）企业现有客运班线公司化经营率达80％以上的，可以增加评标标准总分5％的分值；
（三）经市交通局认定的因执行应急任务或者在本市省际道路客运站点、班线调整等工作中作出突出贡献的，可以增加评标标准总分7％的分值。
第二十二条（投标资格限制）
在招标文件要求提交投标文件截止之日前十二个月内有下列情形之一的,丧失本次投标的中标权：
（一）取得客运班线经营权后逾期不运营或者转让的；
（二）发生重、特大交通责任事故，并负有同等以上责任的；
（三）被市道路运输管理机构通报批评的。
第四章 评议考核
第二十三条（评议考核基本要求）
本市建立客运班线经营状况评议考核制度。市运输管理处应当每年组织对客运班线经营状况进行评议考核,考核应当公开、公平、公正。
第二十四条（评议考核标准）
客运班线经营状况评议考核标准包括班线客运经营者的基本资质条件和营运服务质量。基本资质条件包括企业规模、车辆设施、人员素质、安全制度等；营运服务质量包括守法经营、安全行车、优质服务、规范管理、社会评价等。
客运班线经营状况评议考核具体标准由市运输管理处编制并报市交通局批准公布后实施。
第二十五条（评议考核等级）
客运班线经营状况评议考核等级分为优秀、合格、不合格三级。
第二十六条（评议考核方法）
客运班线经营状况评议考核分为年度考核和期末考核。基本资质条件的年度考核和期末考核均采用否决制，班线客运经营者必须达到相应考核标准；营运服务质量年度考核采用打分制,总分为100分,85分以上为优秀,60分以上为合格,不满60分为不合格。期末考核为各年度考核的平均分。
第二十七条（评议考核程序）
客运班线经营状况评议考核应当按照下列程序进行：
（一）班线客运经营者根据评议考核标准进行自我检查，并在客运班线经营权年度末的一个月前及经营期限届满三个月前向市运输管理处书面报送自评报告；
（二）市运输管理处根据评议考核标准具体实施评议考核。其中，年度考核在客运班线经营权年度末的一个月内完成，并将考核结果通知班线客运经营者和报送市交通局备案。期末考核在客运班线经营期限届满两个月前完成，并将期末评议考核材料报市交通局审议。
（三）市交通局收到期末评议考核材料后，在20日内进行审议，决定下一期客运班线经营权是否准予延续，并将期末评议考核结果在上海城市交通网上公示。
第二十八条（延续经营期限的标准）
客运班线经营状况期末考核结束需要延续经营的，可以按照下列规定确定新一期经营期限：
（一）客运班线经营期限内年度考核一次不合格、经整改且期末考核合格的，可准予延续4年的经营权；
（二）年度考核和期末考核全部合格的，可准予延续6年的经营权；
（三）期末考核优秀的，可准予延续8年的经营权。
第二十九条（经营期限不予延续情形）
客运班线经营期限届满后，有下列情形之一的，不予延续该客运班线经营期限：
（一）企业基本资质条件评议考核不合格，经限期整改仍不合格的；
（二）经营期限内有两次以上年度考核不合格的；
（三）仍然存在挂靠经营问题的；
（四）不服从管理部门客运班线站点调整决定的。
第三十条（经营权注销）
客运班线连续两年评议考核不合格的，市交通局可以注销该客运班线经营权。
第三十一条（监督检查）
市运输管理处应当定期对班线客运经营者的经营资质、运营服务等情况进行监督检查，做好检查记录。监督检查的覆盖面应当相对统一，对每个班线客运经营者所经营的客运班线每半年检查不少于一次。
市交通执法总队、区县道路运输执法机构应当加强对省际道路班线客运市场的监督检查，依法查处违反道路运输管理秩序的行为，并将查处情况及时告知市运输管理处。
第三十二条（档案管理）
市运输管理处应当建立客运班线经营权管理档案，完整保存、详细记录相关基础数据、监督检查、评议考核等资料，并创造条件提供客运班线经营权管理依法应当公开的信息的查询服务。
第五章 附 则
第三十三条（有关用语含义）
本规定所称的公司化经营，是指营运车辆所有权为本公司所有，从业驾驶员与公司订立劳动合同关系，运输经营、运输安全、车辆维修以及运营收益、成本支出、票款结算等财务事项均由公司负责管理。
本规定所称挂靠经营，是指营运车辆由个人出资以企业名义购买、登记、运营，其实质所有权属个人所有，从业驾驶员与企业未订立劳动或者劳务合同关系。
本规定所称的实载率，均以上海长途客运信息平台提供的数据为准。
本规定所称的同一起讫地，是指中心城区、中心城区以外的区县所在地。
本规定所称的同一客运班线，是指同一起讫站的客运班线。
第三十四条（施行日期）
本规定自2006年6月1日起施行。
